加强法治，提升治理能力

实践已经证明，在快速城市化背景下特大城市的发展管理中，应对人口增长和城市发展的内在紧张关系，不能简单依靠行政调控。行政调控具有自身的限度，脱离了城市化和市场内在规律的调控不仅是无法实现的，而且会带来城市发展的扭曲。例如，过度的行政调控反而带来劳动力市场失灵和创新性人才供给不足。同时，一种明知不可为而为之的行政管控，也可能成为一种掩耳盗铃式的城市应对，于解决实际问题并无帮助。需要强调的是，行政的调控需要在法制的框架下运行，否则往往伤害城市发展的正义，以及现代城市政府的合法性。

因此，在政府行政力量的管理调控之外，需要充分利用市场力量、社会力量来推动社会治理，努力实现良好的人口管理和服务。在此过程中，特别应强调通过法治建设来协调人口增长和城市发展的关系，为加强城市人口管理和服务提供保证，这也是一个人口增长着的现代都市社会治理体系建设的关键环节，并构成国家治理体系与治理能力现代化的国家建设道路和现代城市成长的路径。通过法治建设和提升治理能力加强对外来人口的管理和服务，主要作用表现在以下三个方面。

第一，加强法治建设，实现城市秩序。法治是依法治国和依法治市的基本要求。法治发展有助于推动市场秩序和社会秩序的形成。市场企业要成为规范的依法经营的主体，实现企业依法经营。对于社会秩序来说，需要通过包括公共秩序、道路交通、食品安全、社区卫生、违章搭建、无证摊贩、废旧物品收购等各种法律法规建设严格执法，才能够构建规范性的社会秩序，并因此提高包括外来人口和本地人口在内所有人口的生活环境和社会秩序。通过在法治机制上加强对非正规就业、地下经济的管理，加强劳动关系和社会保障的规范化管理，才能提升劳动力市场的质量，增进劳动者的福利。同时，在法治的基础上才能够规范政府管理行为，实现管理有序，也即“法无授权不准为”。我们的一些城市人口管理本身并没有明确的法律支撑，这不仅损害了政府管理的公信力，也损害了政府公共管理的合法性。例如，如果对于城管综合执法没有明确的法律界定、城管和专业部门执法的关系没有充分理清，城管执法在城市管理中就难免处于尴尬的局面。

第二，通过法治建设明确和维护社会群体利益与权利。城镇化过程中人口变动和城市发展中的各种冲突，关键是社会群体之间的利益冲突和权利结构的矛盾。例如，拆迁和城市更新过程中面临集体土地、城乡居民和居住的外来人口土地权利保护与利益维护问题；城管冲突的实质也是不同群体对城市空间使用权的界定和冲突。法治建设是对利益和权利的界定与维护，是解决社会冲突矛盾的根本对策。在这个意义上，维稳的根本在于维权，只有推动法治建设，才能更好地平衡人口集聚过程中日益强化的社会冲突。(www.xing528.com)

第三，通过法治建设监督履行政府责任、企业责任和公民社会责任。人口管理和服务需要政府、企业、社会公民依法履行其基本责任。城市化过程中人口管理和服务的压力，其实很大程度上并不是城市化过程中的成本分担，而是多元主体法律责任的履行。例如，给农民工缴纳社会保障本身并不应看作是企业的福利，而是企业经营者有法律责任为企业劳动者提供社会保障，劳动者也有权利因为企业没有履行法律责任申请仲裁。对于外来人口提供教育和服务，也不是地方政府的恩赐，而是一个公共服务型政府法律责任的要求。例如，为流动儿童提供教育本身就是义务教育法的基本要求，不论流入地和流出地政府如何进行成本分担，地方政府都有依法提供义务教育的基本责任。在这个意义上，也需要政府落实“法定责任必须为”原则，落实公共服务型政府的基本责任。法治建设同时强调外来人口有遵守相关法律规定的责任和义务。这也同时提出，对于加强外来人口的管理和服务来说，也需要加强对流动人口对各种法制规范的教育，使其明确法律的相关规定和违反法律规范的相关责任。不仅是加强市民化促进了农民工群体成为现代公民，同时需要强调，通过对法制的遵守和公共责任的履行，才使得人口成为现代城市市民。

因此，在城镇化过程中特大城市应对人口的快速增长，完善城市的管理和服务，城市管理需要突破“全能政府”的传统思路，通过法治来强化人口管理和服务，提高城市的运行质量和治理水平。通过法治建设规范城市运行、协调社会利益、维护公民权利和落实多元主体的法定责任，并推动城市不断提高生活的品质和管理的质量，才能够建设公平公正和规范有序的现代城市。