城镇化的成本与财富共赢

人口集聚度对城市管理的另一个被广泛讨论的负面影响是人口增长对城市的基本公共服务供给带来压力。人口增长和人口在城市的长期居住，带来基本公共服务需求的增长，客观构成了对城市化过程中的“成本”，并转化成为城市公共财政的负担。但是，在考虑到城市化过程中需要交纳成本的同时，也更应该认识到城镇化过程中所带来的巨大的财富创造。实际上在考虑流动人口对城市公共服务所带来的压力的同时，也应该考虑其对城市GDP增长所发挥的积极贡献。移民作为城市化的建设者对城市经济增长、财富积累作出贡献，同时也对城市的公共财政作出贡献。迁移流动人口群体也有权利从城镇化过程中的公共财政中得到必要的社会再分配。迁移流动人口更多的城市，其移民对城市经济发展和社会积累作出了更大的贡献，不过由于移民没有在常规统计体系中得到计算，他们的社会贡献在相当大程度上被隐藏下来。

因此，人口增长和城市公共服务供给的问题，本质上是也城镇化过程中的财富增长如何分配，以及城镇化过程中的社会成本如何共同承担的问题。中央政府财政、地方政府财政、用工企业以及劳动者本身是城镇化过程的共同责任者，共同分享城镇化过程的利益，也有责任通过共同努力来承担城镇化的成本和共同分享城镇化过程中的公共利益。

如果说城镇化是一个财富创造和增进的过程，可以从总体上判断，流动人口对城市的社会贡献其实远大于其所增加的社会成本，流动人口市民化过程中的社会成本对于地方公共财政的压力很大程度上是被放大的。根据笔者最近对长三角地区的研究，也发现按照国家发展改革委员会的八种基本公共服务的口径，即使是在非户籍人口比重高的特大城市如上海，如果对非户籍常住人口提供基本公共服务，其增加的年度公共财政支出也仅占年度GDP的6.58%（任远等，2013）。在这种情况下，渐进性地增加福利供给是可以实现的。当然我们也应该认识到不同群体的利益结构的调整是一个渐进的过程，但显然一种排斥性的福利政策不利于流动人口的市民化和城镇化的发展，通过城镇化过程中的不同责任主体的共同承担，人口集聚所带来的公共成本的增加能够得到良好的解决。(www.xing528.com)

更值得强调的是，人口集聚和城市公共服务供给能力不足的根本原因并不是人口对基本公共服务能力的需求太高，而是城市公共服务能力的供给不足。一方面我们看到城市人口增长中对教育、卫生、健康等各种服务的快速增加，另一方面又看到城市政府对于各类社会和公共服务供给的垄断性和行业壁垒，使得民间资本难以促进社会和公共服务的快速发展。社会力量的发展有利于解决公共服务的压力。通过鼓励社会力量和民间力量发展教育、卫生、交通、养老等公共服务供给，能够缓解公共服务供给的财政压力，并同时创造出巨大的城市市场机遇。因此，对于人口集聚和公共服务的紧张关系，关键的问题并不是人口过多而是社会服务的供给能力和供给体制的改革。