应对城镇化发展趋势的策略探析

从20世纪90年代以来，城市政府就一直强调控制大城市人口规模、进行人口综合调控，也实施过严控户籍制度、收容遣送和加强住房管理等措施，而现实情况是大城市和特大城市的实际人口不仅没有下降反而快速上升。以上海为例，城市的实际人口数总是不断突破城市规划的人口数。这也说明，城市的人口增长与城镇化发展历史进程以及城市区域的不断发展演化具有内在的规律性，忽视或者违背城镇化规律的人口规模控制和综合调控不仅难以取得效果，甚至会阻碍城镇化发展本身。

当前控制特大城市人口规模和进行人口综合调控的突出困境在于国家整体上处于快速城镇化的发展时期。大城市和特大城市的人口快速增加是与我国城镇化发展的进程相联系的。我国城市化水平从20世纪80年代的20%左右增加到2013年的53.76%，特别是2000年以后我国城镇化水平增长速度还在加快。城镇化过程带动乡城人口迁移和跨地区人口流动，特别是具有较高产业投资和经济能力、更高资源集聚能力的沿海特大城市构成人口集聚的中心。如果说20世纪90年代城镇化发展的初期我国主要是依靠中小城镇带动的城镇化，随着大城市产业发展能力的提升，大城市和特大城市带动的城市化越来越成为城镇化的主要动力。这也可以从城镇化过程中我国城市人口的空间移动趋势上表现出来，2000—2010年，这些具有较大经济产业机会的上海、北京和深圳等特大城市成为人口集聚的中心。

因此，特大城市承担着产业创新的功能和巨大的产业投资机会，成为中国城镇化的引擎，也必然会推动人口集聚，并要求其在吸纳人口集聚和中国城镇化推进过程中发挥更大的责任和作用。我国目前处于城镇化发展的中后期，未来15—20年内我国人口总量将继续增加，城镇化水平继续提高，农村和城镇的产业生产率提高将继续推动乡城移民和区域性人口迁移。因此，特大城市仍然要对中国继续快速城市化发挥重要作用。在这个人口城镇化和人口迁移流动继续快速发展的背景下，严格控制特大城市人口规模和进行人口综合调控的过程必然是困难的，而且一定程度上违反了城镇化推进的基本态势。

不仅国家持续的城镇化发展策略决定着类似北京、上海等特大城市人口的增长，城市自身演化的内在逻辑也适应和引导着人口的集聚和空间调整的动态。经典的城市地理学提出，在城市发展的前期出现显著的中心集聚，而到了城市发展的中后期则出现郊迁扩散的趋势。城市化过程中的城市人口集聚本身是规模经济的，而当城市规模经济的边际效益逐步减弱会带来周边的地区形成次级性城市，并共同带来多中心都市圈的形成。

因此可以看到，像上海这样的特大城市已经不是单中心的城市体，上海从20世纪90年代中后期开始郊区化的进程，并在21世纪以后出现郊区新城的发展，目前已经初步形成多中心的大都市圈。多中心的都市圈形态的城市发展，也进一步扩张了城市的吸纳能力。城市中心城区的人口已经开始下降，而郊区和次级城市中心仍然具有很强的人口承载能力，需要大量人口的导入才能支撑城市发展。(www.xing528.com)

从这个意义上来说，严格限制特大城市人口发展仍然延续着20世纪90年代城镇化发展的战略，即大力发展中小城市，严格控制大城市。中国的城镇化不能在一个陈旧的城市发展战略框架中进行总体规划，而应该考虑不同地区的多样性，考虑城镇化不同阶段中城市体系演化的规律性，推动各类城市的有机成长。在长三角地区，应该更加具有一种城市群发展的整体视野，在城市群的整体框架下推进城镇化，避免陷入单纯的大中小城市论，以及在这种大中小城市的思路下，对特大城市和超大规模城市进行控制和调控。在上海这样的特大城市已经向多中心城市群以及城市群整体发展的背景下，简单性的人口总量控制和限制性调控，可能并不一定适应多中心城市正在逐步成长的具体实际。从这个意义上来说，上海与其说要控制城市人口规模和调控人口导入，不如更加重视城市空间的布局来吸纳人口，扩充城市对人口的承载力，进一步推动多中心巨型城市的形成，让优秀人才更好地为多中心巨型城市的发展服务。

我们也应该注意到，在城镇化过程中的特大城市严格控制人口规模和实施限制性的人口综合调控，实际上不利于城镇化进程的完成。我国的城镇化发展迅速，存在的一个显著特点就是人口城镇化的比重很快，已经超过了50%，但是户籍城镇化的比重才只有35%，也就是大量人口居住和工作在城镇，却没有当地城市的户籍，不具有本地居民的市民待遇。我国城镇化过程中的非农化和市民化过程是分离的，这也使得城镇化表现为一种浅城镇化，或者是未完成的城镇化。因此，如何推动乡城移民特别是使流动人口在城市稳定工作和居住，实现市民化，是当前我国推动人口城镇化的关键。只有通过更加包容性的移民政策，加快人口市民化才能有助于形成新兴中产阶级，并带动经济社会结构的改进；以及通过人口市民化才能创造经济发展的内需，实现一种更加持续的城市经济繁荣。

因此，从人口市民化和推动人口社会融合来说，城市发展的重点不仅不是限制人口，实施“以业控人”或者“以房控人”，反而是要为迁移流动人口提供更多规范就业和发展机会使其成为新兴产业工人，包括提供适当的住房供给使其能够成为新市民；不是通过制度的限制，而是要通过制度的接纳来推动流动人口市民权利的获得和不断城镇化。因此，以限制人口为核心的人口综合调控和市民化与社会融合为导向的城镇化过程就形成矛盾，甚至从一定程度上来说，人口综合调控反而成为影响人口城镇化的反方向政策策略。

当前的中国发展，仍然处于城镇化的中后期，仍然将维持大量人口向城镇和特大城镇集中；特大城市将继续向多中心巨型城市发展和扩张其城市规模；城镇化发展需要实施更加包容和吸纳性的市民化和社会融合过程。类似上海这样的特大城市人口的继续集聚和扩张仍然有内在的动力和客观需求，城市的人口管理策略需要适应城镇化发展和城市发展的基本规律，并在这个过程中通过提升城市管理水平，协调和处理人口高度集聚和城市发展所带来的矛盾和紧张。