支持农村劳动力进城就业的政策措施

以非定居性移民为主的城镇化模式，使城市内不断有新移民的涌入，也不断有流动人口离开城市和返回农村。在城市的容器中不断替换着不同的流动人口，并使其中的部分人口逐步沉淀下来。这种“沉淀”和“回流”相交错的模式，暗示着城市中的流动人口管理很难用“一刀切”的政策解决所有问题。例如，郑州市曾经在21世纪初的户籍改革中给流动人口普遍提供户籍和福利，这不仅在公共财政上是难以承受的，而且实际上并非所有的外来人口都需要得到城市户籍。稳妥的办法是根据我国人口流动的非定居性移民的特点、流动人口行为模式的改变、不同流动人口行为模式的差别性、流动人口的具体需求，逐步调整户籍准入和福利政策，引导和促进流动人口纳入城市体系。

流动人口进入城市以后会逐步沉淀下来，他们在城市居留时间越长，越倾向于长期居留和永久居留。笔者的一项研究（任远，2006）表明，在东部沿海地区，大约10%左右的流动人口最后将永久沉淀下来。当流动人口在城市稳定居住了10年以后，他们在城市继续居留的意愿将是非常强烈的，继续居留的概率也是非常显著的。因此，随着流动人口逐步地沉淀下来，城市部门应根据其居留的时间，逐步为流动人口提供日益增加的福利，使其能够逐步地进入城市，融入城市。例如，当流动人口进入城市开始从事经济活动，就应该为其提供必要的就业支持和社会保障；当其开始婚姻和生育，就应该为其提供必要的健康和保健服务；当其子女开始进入托幼时期和学龄时期，就应该提供必要的教育服务；而当流动人口在城市生活日益稳态化，也应该逐步地加强其医疗服务、社会服务和住房保障等等。适应流动人口逐步沉淀的特点，根据流动人口在城市生活的时间逐步提供适当的社会福利，这样不至于给城市公共财政突然带来明显的压力，并能最终引导流动人口市民化和融入城市。

不同的流动人口群体进入城市以后，他们在城市的居留模式表现出不同的特征。研究表明，相对于短期居留人口，长期和永久居留的流动人口中男性人口比重更高，已婚人口比重更高，经济型人口比重更高，年龄结构相对更加老化，居住形式更为常态化，职业类型更为白领化、知识化，经济活动更加创业化。而如果我们分析不同人口群体的队列进入城市的不同表现，则可以看到，女性流动人口继续长期居留的意愿强度高于男性，青年和第二代移民的长期居留的意愿强度高于中老年人口，经济型流动人口特别是白领职业者的长期居留意愿高于其他类型流动人口，流动人口文化程度越高，其继续长期居留意愿越强（任远，2008）。因此，我们的城市体制也就需要根据这个特点对不同的人口群体提供差别性的服务。很大程度上可以通过发展多样化的社会组织来提供这样差别化的社会服务。例如，针对女性的打工妹组织，针对创业者的创业者协会，以及各种外来人口的青年社团，等等。流动人口社会组织的发展，不仅能够为这些流动人口群体提供更有针对性的服务，也有助于帮助这些人口群体更好地融入城市社会。从另一个角度看，城市部门也根据自身发展的需要对不同的流动人口群体有不同的需求。例如，在城市向现代知识经济转变的过程中，城市对知识和技术人才的需求显得非常迫切，在这种情况下，城市部门也可以通过有差别性的社会政策，如充分发挥户籍制度的体制作用，有针对性地“收割”外来人口，使某些希望进入城市而城市迫切需要的人口更好地进入城市。我们也必须强调，城市部门对所需要的外来人口的选择本质上还是应基于人民群众自己的选择。只引进高知识、高技术和对城市有大量投资的人才需求本身是歧视性的，是不能完全满足城市居民需求的。对于城市居民来说，对基层生活服务劳动者的需求和对知识服务人才的需求是同样重要的；而对于移民群体来说，普通劳动力对于融入城市为城市发展做贡献并谋求自身发展的需求和高知识性群体的需求也同样迫切。相对于吸引劳动力迁移，也应加强对劳动力家庭成员的迁移支持。城市部门有必要采取平等和公正的政策措施，在适应移民群体差异性的同时，维持社会的平等和公平。

在流动人口进入城市和逐步沉淀下来的过程中，城市部门不仅要关注人才，实施“人才户籍”，同时也应该关注若干特殊性的群体，强化“民生户籍”。例如，婚嫁来沪的外来媳妇、第二代移民的儿童、购买住房者、独生子女在城市稳定工作的外地父母，以及在城市中的经营创业人员，等等。他们在行为模式上已经非常强烈地附着于所居住的城市，他们对在城市稳定居留和永久居留有着强烈的诉求，城市部门对这些人口群体的接纳显著地关系着其民生福利。因此，需要城市体系适当地提供对这些人口的吸纳政策。而当前城市部门对这些人口的吸纳政策相对滞后，可能会产生一些本不必要产生的社会矛盾和社会问题。例如，很多城市的外来媳妇难以得到户籍，她们在就业、医疗保障上得不到补贴及最低保障，发生房屋动迁时，其居住条件难以得到应有的改善，孩子入托、入幼的经济成本也高于户籍儿童。在城市出生的外来人口的新生代移民也难以平等地获得教育、卫生等公共服务。城市部门需要探索解决外来移民民生福利迫切需要解决的问题，帮助真正需要进城的外来人口提高社会福利和生活保障。(www.xing528.com)

当前时期，帮助流动人口更好地进入城市显得尤其必要，不仅是因为城市中流动人口数量在日益增长，以及城乡关系需要得到平衡发展，同时也是因为从20世纪90年代以后，流动人口在城市中的行为模式开始发生变化。流动人口在城市中的继续居留概率先下降再上升，说明流动人口从“回乡”为主要目的，开始逐步地以“进城”为根本追求（任远等，2007）。流动人口在城市的生活已经发生了从“回乡”到“进城”的转变，而城市的人口管理相对还是滞后的，城市流动人口管理体制总体还是以“暂住”为核心的管理体制。暂住证管理制度还是对流动人口管理的基础性制度。因此，要求城市流动人口管理需要从“暂住”向“居住”转变，需要推动以促进融合为导向的居住管理体制和社会管理体制建设。这也要求在在流动人口管理中，需要不断增强各种社会福利，促进对流动人口民生福利的保障和提供均等化的公共服务。

帮助流动人口更好地进入城市，归根到底需要通过经济发展带来稳定的就业机会，并增强城市部门吸纳流动人口和促进城镇化的能力。要通过基础设施建设、社会设施建设、投资和企业的集聚，强化城市部门对促进人口集聚和人口城镇化的作用。20世纪90年代中期以来，随着流动人口在城市沉淀性的提高，以及继续居留概率的上升，其积极性的含义则说明城镇化的能力在增强。但流动人口仍然具有强烈的非定居性移民的特点，难以在城市中完成城镇化和实现市民化，这也说明了城市吸纳流动人口的能力需要进一步加强。对于提高城镇化的能力建设，不仅是需要提高城市的财政能力的问题，也是一个转变执政理念的问题。建设一些城市发展迫切需要的交通设施、社会设施，推动产业和企业的发展，比追求政绩的面子工程、广场工程等对城镇化的能力建设更加重要。而对城市中小商小贩提供其所需要的发展空间，完善协调各种社会利益的社会管理体制，可能比单纯地追求城市的清洁亮丽更有效。通过城镇化能力的提高，有利于更多的流动人口在城市留下来，也有利于流动人口更好地在城市发展，从而实现城市人口承载力的不断提高和生活质量的不断改善。