城镇化升级的五大任务

我国正处于经济转型升级、不断推动城镇化发展迈向新的更高水平的历史时期，推进城镇化构成国家发展的主导战略。国务院2014年制定发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，将推进新型城镇化作为国家发展的一项核心战略，提出需要“围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步”。

所谓新型城镇化，并不是说我们的城镇化是人类历史上独特的或者全新的城镇化。恰恰相反，作为后发展国家的城镇化，我国需要总结世界城镇化发展的经验和教训，从世界城镇化发展的最新理念中来寻找未来的突破口，追求可持续的城镇化、智慧城市、宜居城市、更加正义的城市，这些对于我国推进新型城镇化发展都是有重要启示意义的。所谓新型城镇化，是指我国的城镇化发展需要不断升级，提升和进步到更高的发展阶段。从城镇化在不同历史阶段不断升级转型的角度看，当前我国正处于中等收入阶段和从城镇化中期向中后期过渡的时期，城镇化向更高阶段升级转型主要面临五个方面的任务。

第一，在社会结构方面，我国城镇化发展需要从“非农化的城镇化”向“市民化的城镇化”升级，促进城镇化过程中城乡结构、城市内部社会结构的整合。

城镇化初期主要的任务是通过工业化解决就业问题，因此非农化构成1980年以来我国改革开放和城镇化发展的核心任务。无论是20世纪80—90年代初期的乡镇工业，还是20世纪90年代以后沿海工业化带动乡城迁移和城镇化，非农化发展在城镇化初期均发挥了吸纳就业、逐步破解城乡二元结构的积极作用。但是到了城镇化的中后期，农村剩余劳动力很快会被吸纳干净，“刘易斯转折点”开始出现（蔡昉，2007；吴要武，2007），我国也在总体上突破了“贫困陷阱”。因此，相对于吸纳农村剩余劳动力，吸纳移民在城市中实现社会整合就显得更加迫切和重要。

在当前城市化发展阶段中，乡城移民和跨地区移民的市民化不足造成的社会结构分化问题已经表现得越来越突出。具体来说，中国的城镇化水平已经达到53.7%，但是用户籍口径来衡量的城镇化水平只有35.2%。在一些城市，非户籍外来移民已经超过本地人口，甚至达到本地人口的几十倍。但是，城市中大量人口没有实现市民化，本地人口和非户籍人口之间公共服务和社会福利制度安排的差异性非常明显，扩大了城市内部的社会分化。市民化不足导致城市内部不同族群缺乏共同认同，这进一步和利益、福利的差别结合在一起，将社会分化表现为族群的分化，带来强烈的本地人口和外来人口的社会紧张关系。同时，由于市民化不足，导致移民群体储蓄率较高、消费率不足。市民化不足也同时带来企业和劳动者自身的人力资本投资不足，不仅企业对具有很强流动性的劳动者缺乏投资的计划，缺乏稳定市民化预期的劳动者也不愿意增强自身的人力资本投资。这些都阻碍着产业进步和经济发展。由于市民化不足，强化了移民在城镇化过程中的家庭分离，大量留守家庭成员和大量暂时性迁移成员同时存在，增加了城乡社会的不稳定性。进城的劳动力在年龄较大失去就业机会以后，只能返回农村，由于他们缺乏社会保障，会进一步增加农村地区的养老压力。这也说明，如果城镇化过程中的市民化没有实现，城镇化也就不能完成。乡城转移人口如果没有彻底转移到城市，农村发展的压力甚至还会升高，导致城乡之间的发展差距进一步扩大。市民化的问题不能完成，严峻的城乡分化和社会分化，就会削弱国民经济和社会长远发展的能力，就有可能使国家发展陷入“中等收入陷阱”。

因此，当前时期的城镇化发展并不是单纯为农村人口提供非农就业机会，城镇化需要给所有社会成员提供有质量的、稳定的就业，提供市民化的权利和待遇，从而增强他们的社会认同。这样才能真正完成我国的城镇化过程。城镇化发展的进一步升级，需要重视弥合35%的户籍人口城镇化和54.7%的常住人口市民化中表现出来的内在紧张，通过移民的市民化和社会融合，在社会结构上形成新的中产阶层，在经济结构上培育出稳定产业工人的主体，这样才能支持城镇化发展到一个促进城乡社会整合、促进城市内部社会整合的发展阶段。

第二，在城市体系的结构上，需要实现从“中小城市优先的城镇化”向“城市群依托的城镇化”升级，更加重视巨型城市的发展和城市-区域的联动发展。

在城镇化的初期，小农经营的农业具有劳动力密集型投入的性质，需要家庭劳动力周期性地返回农村地区进行农业生产。同时，城市的工业化薄弱，城镇化从离土不离乡起步。“小城镇大战略”构成20世纪80—90年代中期以来中国城镇化发展的核心战略。随着工业化发展，工业化要求要素集聚能力的提高，我国城镇化发展也越来越向高层次演进。到了20世纪90年代中期以后，开始出现大城市容纳人口数量的快速增长。实际人口数据显示，中国已经进入大城市驱动的城镇化发展阶段。到了当前时期，在东部沿海的若干特大城市和巨型城市已经出现了千万人口以上的巨型城市，巨型城市也表现出多中心化的态势。这些城市和周边的城市正逐步构成有机的城市体系，使得在一些典型地区形成规模庞大的城市群和城市区域地带，例如长三角地区和珠三角地区。城镇化水平的提高和城市的要素集聚能力增强，带动了城市成长，我国的城镇化主体力量逐步从以小城市和小城镇为主，转变为以特大城市和城市群联动为主的时期。

因此，城镇化战略已经不能用“积极发展中小城镇、严格控制大城市和特大城市”的传统城市化战略来加以指导，新型城镇化发展需要以城市群的一体化发展带动区域经济，支撑超大规模巨型城市的发展，以及在城市群内部加强一体化的基础设施和社会管理。这样能够在中国若干具有要素集聚能力的巨型城市和城市区域，进一步发挥集聚人口的作用，提升城镇化规模经济和增强发展效率。在这个意义上看，类似北京、上海等特大城市已经不是单个城市，而是多个城市构成的巨型城市，他们各自整合在庞大的城市群体系中。因此，城市化的发展不是要严格控制特大城市，而是要调整城市区域的空间布局和空间联动性，推动城市群中综合城市体系的发展，增强巨型城市对城市群的整体辐射能力，增强城市群对国民经济的整体带动能力。我国虽然仍然要积极发展中小城市，特别是在中西部地区，努力使城市和区域间的基本公共服务实现均衡；但是，城镇化的最重要推动力量已经是依靠特大城市和城市群的城镇化扩展，不再是依靠传统的由下到上的就地城镇化的发展演进。这也使得中国的城镇化开始进入“城市区域化”时期，这要求进一步提升巨型城市的管理能力，破除城市群内部的发展壁垒，实现城市区域的整体联动发展。

第三，在产业结构和经济发展方式上，新型城镇化需要从“粗放投入的城镇化”向“创新驱动的城镇化”升级转型。

城市化初期的基本任务是要促进就业和吸纳农村剩余劳动力。在劳动力无限供给的条件下，低成本劳动力构成经济增长的比较优势，城镇化初期形成了劳动力密集投入、低成本劳动力使用和过度消耗资源环境的粗放投入型城镇化。但是，随着在城镇化过程中农村剩余劳动力基本吸纳完毕，城乡关系出现了“刘易斯转折点”，在此之后，劳动力成本上升、污染加剧和资源环境支撑能力恶化，传统城镇化发展必然面临劳动力要素和生态环境要素难以支撑的局面。要素投入推动经济发展和城镇化，同时带来生产要素的浪费性使用。比如，通过土地用途转变带来经济利益也成为城镇化发展的重要驱动力，引发土地资源在城镇化过程中被大量占用，而土地使用低效率占用和浪费耕地，也形成资产泡沫，构成城镇化发展过程中的巨大风险。在一些三、四线城市出现大量的“空城”现象，在城镇化过程中的大量土地限制和住房空置，都说明了要素驱动的城镇化会带来巨大的发展风险，导致不可持续的城镇化发展。

当劳动力供给出现短缺，新型城镇化需要更加重视发挥人力资本的作用。区别于简单的制造业经济，新型城镇化需要强调创新和创业的发展。区别于更加依靠土地和资源环境的粗放投入，新型城镇化需要重视要素使用效率的提高，实现生态友好和低碳发展的模式。同时，新型城镇化需要从过分依赖煤炭的能源结构，过渡到更多依靠新能源和提升能源效率的发展阶段，等等。通过人力资本整合、技术创新和低碳发展，才能形成城镇化过程中新的比较优势，从“粗放投入的城镇化”转变为“创新驱动的城镇化”，并在这个过程中构造出城镇化发展新阶段的发展动力和发展空间。(www.xing528.com)

特别是我国东部沿海地区的城镇化发展，迫切需要通过创新驱动来创造新的经济产业。东部沿海地区的城镇化发展不仅面临劳动力供求格局变化和土地等生产要素日益稀缺的压力，同时，世界贸易变化也进一步挤压传统劳动力密集的出口加工产业的生存空间。东部地区经济产业发展尤其需要通过创新创业，发展具有独立知识产权与新技术能力的产业和产品，这只能依靠创业和创新才能实现。东部地区包括上海、北京、深圳等巨型城市，在城镇化的发展进程中，已经达到较高的城镇化发展阶段，其城镇化的升级也具有更高的目标。例如，上海已经进一步将建设国际科技创新城市作为发展目标，建设世界水平的综合性全球城市。这需要进一步提高科技创新能力，通过创新驱动，才能实现城镇化在更高水平上的继续升级。

第四，城市管理和城市治理方面，中国城镇化发展需要从“传统管理的城镇化”向“智慧城市的城镇化”转型。

在中小城市为主体的城镇化阶段，城市的管理相对简单。随着城市人口集聚和向超大规模巨型城市发展，城市运行的复杂性增强了，城市风险的不确定性增强了。城市所要应对的风险不仅包括城市自身的风险，同时也包括区域发展的风险、全球变化的风险；不仅包括经济就业和经济运行的风险，同时也包括社会发展、公共安全和环境污染等综合风险。这都要求城镇化发展不仅要关注工业化和经济增长，还要有能力应对城镇化过程中遇到的综合风险。

“城市病”正是城镇化过程中面临综合风险的反映。各种“城市病”如交通拥挤、住房贫困、社会治安水平下降、食品安全和污染问题等等，都反映出城市管理水平的相对不足。我们往往将“城市病”作为人口问题，认为人口快速集聚引发了城市问题，实际上有足够的研究表明，城市密度和城市人口数量本身和环境问题、公共安全问题、公共服务问题并没有直接联系，“城市病”的根本问题是城市管理能力不足和公共服务供给不足（任远，2015）。治理一个数千万人口的巨型城市乃至上亿人口的城市群地区，和一个几万、几十万人口城市的管理不能相提并论，新型城镇化需要适应城镇化升级，实现管理和治理升级。城市管理模式需要更加精细化，同时应该改变过度依靠政府管理的管控模式，动员社会多元力量实现自我管理。特别是随着信息技术的发展和大数据的积累应用，城市管理的能力和潜力都得到极大扩展。例如纽约和伦敦，这些巨型城市甚至在进一步实现人口集聚和密度提高，建设更高效率的超高密度城市，这些都需要城市管理和服务能力的极大提升。有理由相信，通过不断提升能力，实现更加智能的城镇化管理，城镇化能够应对不断提高的人口集聚和人口密度的压力，应对城镇生活的各种风险，同时提升城乡人口的福利水平。

第五，在社会生活的运行上，新型城镇化需要从更加重视利益的“土地和产业的城镇化”过渡到“以人为核心的城镇化”，重视社会发展和人民福利的进步。

实际上，城镇化天然会带来人民的福利进步。数据表明，城镇化过程中带来死亡率下降、预期寿命提高、教育健康投资提高、生态环保效率提高和住房改善，等等。但是相对于城镇化初期比较重视经济增长和就业，比较重视城镇化的经济内涵，对城镇化过程中的福利和利益保障、社会生活改善、文化现代化、环境改善和治理进步等却显得不足。所以，新型城镇化的升级意味着城镇化发展要从重视物质财富和物质进步，过渡到重视人的活动和人的福利，在城镇化的升级中实现“城镇化使人的生活更美好”。

城市化发展初期的主要功能是生产，主要考虑制造业发展，重视土地利用转变来促进经济增长。城镇化的升级，需要考虑将城镇化建设成为人们生活幸福的城市，考虑人们的生活，考虑人们的行动。因此，城市发展和建设需要从由上到下的宏观规划转变为基于人们需求和行为的城市更新和福利增进。基于城乡居民的生活服务需求，重视社区建设，考虑包括移民群体、老年人口、儿童和就业人口的具体需求。发展各种社会服务和促进社区内聚力的形成，应该成为比征地、建设开发区更加重要的发展任务。当前的城市建设往往热衷于建设大型的广场、建设大规模的骨干交通道路、建设几十乃至上百平方公里的工业区域，这种经济中心主义的城市建设模式，已经表现出不利于城市社会机理发育的不良后果。城市发展需要转向更加重视市民生活需求的社区功能建设和社会生活形态构建。所以，城镇化的初期可能考虑的是如何扩大和建成城市，而当城市建成以后则需要打造城市的功能和提升城市的品质，增强城市传统文化和现代文化的协调，增强居民的社会网络和归属感。也就是说，更加重视城市的功能建设，提高城市发展的内涵，应该成为更高水平的城镇化发展的重要内容。在城市化逐步进入相对稳定期以后，就需要重视人们的生活、福利，保障城市居民的权利和利益，建设吸引人们生活的城市。

在城镇化过程中社会生活的构造和社会秩序的构建方面，我们也发现城镇化过程中的利益分化正表现得越来越显著。例如，城镇化过程中的农村征地和城市更新改造已经引起非常尖锐的社会冲突。这些社会冲突的实质是利益分化利益冲突。由于没有一个利益保护机制，将导致社会冲突有可能进一步加剧。对于社会冲突的解决，只是依靠上访不能解决问题，更根本的对策是要依靠法治来规范化、合理化利益结构，建立规范的利益秩序。

因此，随着城镇化发展从初期阶段进入中后期，城镇化面临的背景、解决的问题和实现的目标都和以前不一样了。良好的城镇化发展需要促进城镇化的升级。因此，新型城镇化需要应对的主要是结构性的任务，包括城乡结构、城市内部结构、经济结构和社会结构，调整城市的空间结构，协调利益结构和权力结构，塑造更有品质的城市社会生活结构、文化结构等。

城镇化发展具有后发优势，先发展国家对城镇化道路的探索，提供了应对城镇化发展的正面和反面借鉴，提供了新的发展思路和发展工具，提供了可以学习的经济发展方式和社会运行形态。因此，新型城镇化需要具有一种不断升级的眼光，从自己的比较优势出发，实现经济的结构性升级、社会的结构性融合、政治的结构性协商、文化的结构性继承，将城镇化推进到更高水平，带动区域发展和稳定可持续的经济增长。

当前，我国的城镇化发展进入一个新的发展阶段。新型城镇化发展，正沿着城镇化的主轴即经济社会生活的构造和现代文明的整体建设前进。在城镇化发展主轴的中后期，通过城镇化的升级，可以解决各种结构性问题。新型城镇化的目的在于不断提升城镇化的能级，过渡到城镇化发展的更高阶段。以城镇化为主轴推动国家发展各相关方面的结构性进步，才能突破转型期陷阱，实现经济增长、社会进步、生态环境友好、国家治理能力提高和人的福利进步。在这个意义上的新型城镇化，才是未来10—20年中国全面建成小康社会和建设现代国家的真正动力。