（一）政策体系还不完善
一方面是促进养老服务业发展的法规政策不健全；另一方面是扶持养老服务机构发展的优惠措施落实不到位。
1.部分公办养老机构定位不准确
一是服务对象错位。有些原本应服务政府保障对象和少部分失能、困难老年群体的公办养老机构，收住了低龄、健康、经济条件较好的老年人，导致服务对象错位。二是服务功能错位。有些应提供基本养老服务的公办养老机构，其硬件条件和服务水平超出了接受政府救济的托底保障对象的基本需求范围。
2.突破制约养老机构发展的关键政策未健全
主要表现在土地、融资、连锁经营、风险分担等方面。如融资方面，大部分民办养老机构属于民办非营利性质，由于国家规定民办非营利组织不得营利、不得分红，从而限制了其贷款资格。民非养老机构“不得设立分支机构”规定的制约，也使其难以实现连锁化经营的市场要求。另外，对于养老机构服务纠纷的责任认定和责任认定后的有效赔付，目前都缺乏相应的政策规定。
3.鼓励养老机构发展的政策落实不到位
一是部门分割导致政策协调性差；二是政策的操作性不强，部分扶持政策原则性规定多，具体可操作性条款少，对责任部门的职责界定模糊不清，这些都导致了相关政策难以落实。
（二）养老机构双轨运行，存在不公平竞争现象
第一，公办养老机构一方面享受了政府各种福利和优惠，另一方面却和民办养老机构共同竞争。这种双轨运行的方式影响了公平市场的形成，挤占了民办养老机构的发展空间。
第二，部分非营利性养老机构在享受政府优惠和补贴的同时，从事营利性经营活动，从而对营利性养老机构形成不公平竞争。
（三）规模小床位空置率较高
当前我国大多数养老机构床位数低于100张，规模小，且空置率高。全国老龄委发布的《养老机构发展研究报告》显示，养老院空置率全国平均达到48%，其中，仅19.4%的养老机构略有盈利，48.1%的养老机构基本持平，32.5%的养老机构亏损。
（四）结构化失衡，护理型养老机构供应不足
调研显示，87%的民办养老机构只为自理的老年人服务，10%可以提供康复护理等医疗服务，仅有3%左右的机构设有临终关怀。护理型养老机构的床位数不到养老机构总床位的20%。
（五）投资回收期长、盈利难(www.xing528.com)
养老机构整体投资收益期较长、利润相对较低的特点也比较明显。养老机构若自建物业往往投资大，成本回收周期长；若租赁物业往往面临租金压力和租期不确定性等因素困绕。
大部分民办养老机构依靠收取入住老年人费用来维持日常运营，当前房租、薪酬、物价等上涨幅度较大，养老机构运营成本上升很快。
（六）医养结合难
医疗服务属于卫计委管理，而养老服务则属于民政部门管理，而大部分民办养老机构规模小，软硬件设施跟不上，入住的老年人看医用药无法就地解决，造成看病难。同时，医保问题无法解决，影响养老机构机构入住率，致使经营困难。
（七）服务理念有待提升，供需错位
一是服务理念滞后，缺乏需方思维。多数养老机构仅对老年人提供生活照料服务，而对于满足老年人的心理慰藉、休闲养生、文化娱乐、社会参与等更高层次需求的服务则鲜有提供。
二是缺乏市场调研和市场细分意识，将老年人的需求同质化，供需错位严重。
三是重管理轻服务，养老机构宾馆化、医院化现象突出。
（八）机构养老服务有效需求不足
1.受传统文化和消费观念的影响，养老机构的接受程度有限
部分老年人和家庭成员“养儿防老”的观念根深蒂固，对养老机构有着本能的排斥。另外，部分老年人消费观念相对保守，重积蓄轻消费，服务购买意识不强。
2.养老机构的“哑铃形”供给抑制了有效需求
市场上处于两端的高端养老机构和设施简陋的低端养老机构较多，需求量最大的中档养老机构所占份额较低，呈现两头大、中间小的“哑铃形”，大量中等收入老年人的机构养老服务需求得不到满足。
3.老年人整体购买能力不足
我国老年人大部分属于中低收入群体，服务购买能力整体不高。调研数据显示，2014年，我国企业退休人员基本养老金月平均只有2061元，很多老年人无法承受养老机构的服务费用。
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