区域发展政策是依据区域的发展优势条件、发展要求、发展目标、未来空间范围内经济和社会发展规划而作出的具有全局性、高层次的政策规划，是区域经济社会的发展战略和全局谋划的有机结合体现。长期以来，随着我国区域发展战略不断发生变化，区域发展政策体系也在相应地不断改善与发展，可以分为四个阶段。
第一阶段是1949—1978年，新中国刚刚成立，第一要务是恢复满目疮痍的中国经济，改变工业基础薄弱、产业布局不平衡的现状，因此本阶段采取区域平衡发展战略，平衡区域之间的要素与产业布局、缩小区域之间经济发展差距是区域发展政策制定与实施的出发点和基本特征。[7]受传统计划经济体制影响，政策实行主要是由上至下的单向指令式，区域发展战略偏向强调平衡发展，尤其是对落后的内陆地区进行政策倾斜，通过在国家投资和重点项目的布局方面进行生产力调控和资源调控，在一定程度上缓解了东西部区域发展不平衡的情况，但当时“重内地，轻沿海”的均衡战略抑制了沿海地区、东部地区的经济发展和效率。
第二阶段是1979—1991年，国家深刻总结了“大跃进”“文化大革命”“五年计划”的教训与弊端，开启了改革开放的历史进程。伴随着区域发展战略和体制的转变，区域政策体系也发生了相应的变化，这一阶段的区域政策屏弃了平衡发展理论，推崇非均衡发展策略，选择先让一部分地区尽快富起来，带动其他地区，因此国家投资布局和区域政策鼓励成本低见效快、强调效率目标，区域政策向基础条件较好的沿海地区倾斜，兴办经济特区，大力发展经济技术开发区、沿海海港城市、珠三角／长三角／京津冀区域，设计浦东新区发展规划。[8]同时为了兼顾公平，一并实行扶贫开发政策，重新设定扶贫目标，制定相关的优惠政策与福利，加强扶贫专项资金扶持力度，大力推行实行以工代赈带动经济，以及实行民族地区政策，带动民族地区经济，如制定东西扶贫计划、建立财政补贴和专项补助、实行对口支援以及税收优惠等政策。
第三阶段是1992—1998年。1992年，我国正式确立了建立社会主义市场经济的体制改革目标模式，区域协调发展这一概念受到了国家与政府的重视，开放了一大批的沿边、沿江城市，国家政策指导思想明确提出了区域协调发展的概念，自此由“沿海发展战略”向“区域协调发展战略”转型，[9]将区域发展政策调整为统筹规划全国区域，发挥地区优势，协调沿海与内地、经济发达与经济不发达地区的关系，注重发展结果、发展能力、发展机会的空间平衡。[10]在这一时期的区域发展政策为实行全方位的对外开放政策，进一步扩大开放程度，如增加沿海地区的保税区和延边通商口岸城市、扩大经济开放区的范围、增设国家经济技术开发区、提高经济开发区的政策自由空间、实行更多的政策倾斜；并进一步调整国家投资和产业布局政策，如将投资布局重点转移至东部、鼓励外商到东部地区投资、推进高新技术产业开发区的建设、促进棉纺织设备的区域转移；进一步完善国家扶贫政策体系，如继续开展扶贫协作与对口支援、制定八七扶贫攻坚计划、建立专项基金、增加扶贫资金、优化扶贫资金的使用效率等。[11]整体而言，这一时期的区域政策极大地推动了东部沿海地区的发展，建立起多元的所有制结构，各区域呈现各具特色的活跃态势，形成新时期的区域经济格局。
第四阶段是1999年至今。在这一阶段，我国区域发展政策的目标明确为解决区域间经济发展不平衡和协调区域间利益相关，建立起“三大地带”“四大板块”、四类主体功能区划以及多个“综合配套改革试验区”和国家级新区组成的区域经济政策体系。[12]这一时期的区域政策展现出全方位、多领域、深层次的协调开放发展战略格局与目标，更加重视区域的协调发展与统筹规划，注重东中西、沿海和内地的产业联动与产业分工，重视资源配置效用的最大化，重视区域一体化，重视与国际合作，重视科学性的国土空间开发。[13]在这一时期，我国工业化发展迅速，极大地推动了城市化的进程，经济活动空间集聚程度日益增高，区域联动性不断增强，合作的深度与广度都有进一步的提升，区域产业分工明显增强，比较优势得以最大化发挥，规模效应愈发突出，并出现了区域增长极，显著带动区域内的发展，区域的市场化和国际化并得到了显著提高，经济活力与主动性也有显著性提高。但是，与此同时，区域间的竞争关系加剧，城市群之间开始出现分化，区域内部的资源与效用差异也不断拉大，中西东部的经济发展差距依然悬殊，南北区域的差距日趋拉大，区域发展打破了四大板块的限制，我国区域发展政策面临着一系列的挑战，艰巨而漫长。[14]
随着区域发展战略的调整与优化，我国的区域发展政策体系也不断完善与趋于稳定，目前我国区域发展政策体系分为两个层次，分别是国家层次和地方层次，区域发展协调机构则是连接两者的重要平台与桥梁，形成横向联系纵向调节的系统。并搭建起以行业政策为主但区域有别、以初步形成社会主义统一市场为基础、以基本公共服务均等化为目标、以兼顾公平与效率为协调利益方向的区域发展政策体系框架。[15](www.xing528.com)
图31－1 区域发展体系框架
资料来源：姜丽丽、王士君、冯章献：《区域协调发展战略指引下的区域政策框架构建》，《世界地理研究》2009年第2期，第56—63、152页。
国家层次：以中央政府为制定与执行的主体，侧重宏观调节，根据区域类型的不同实行不同的发展政策，以兼顾公平与效率为主要目标，如产业布局、开放政策、财政转移支付政策、公共财政政策、扶贫政策等，更加突出均衡性与协调性，优化区域发展，缩小区域差距。其中，区域政策空间组织体系构建、区域发展规划、区域政策组织管理体系构建、立法规范区域开发构成了国家层次区域发展政策体系的主要内容。区域政策空间组织体系是指中央政府与地方政府以及各级政府之间的关系与分工，明确区域发展政策的实施目标，确定区域发展政策战略路径；[16]区域发展规划是指依据各地区当前的社会经济情况和可实现的未来发展趋势，制定不同的政策目标与规划，采取相应的政策手段和政策资源保障，更具有地域性和综合性的特点，包含区域发展总体规划、各地区域发展规划以及专项发展规划；区域政策组织管理体系构建是指管理机制的设计、管理机构的搭建以及政策工具与手段的选取，这与区域发展政策的规模与目标具有很强的相关性；立法规范区域开发是指依据区域发展政策，制定与之相匹配的法律，规范相关利益主体的行为，消除行政壁垒与政策壁垒，为区域发展政策提供法律庇荫，保证政策的顺利进行，实现政策目标。[17]
地方层次：以地方政府为制定与执行的主体，侧重地区内发展与微观调节，以国家区域发展政策为基础，根据当地的实际发展情况与资源特点，制定相匹配的发展政策，如投资政策、产业政策、税收政策、招商引资政策等，具有针对性、具体性和特色性的特点，在本质上是国家区域发展政策的延伸。其中，国家区域政策支持与落实、区域政策实效反馈、地方发展规划构成了地方层次区域发展政策体系的主要内容。国家区域政策支持与落实是指地方政府以中央区域发展政策为依据，以地方实际情况为基础，执行与落实国家区域发展政策与理念，如国家产业政策的地方延伸、当地税收优惠政策制定等；区域政策实效反馈是指人民群众自下而上地反馈发展政策实行效果，政府根据民众的反馈了解政策的效果与不足，调整与优化政策，在一定程度上也是区域政策评价的重要来源；地方发展规划是指地区以国家区域发展政策为纲要，依据自身的社会经济发展状况和治理能力，因地制宜，制定本地区的区域发展规划与目标，具有地方特色，如当地的产业政策、投资政策、企业优待政策、产业布局政策、劳动力政策等，进行资源调配，推动地方社会经济发展。
区域发展协调机构：是国家层级的管理机构，是联系国家层次区域发展政策与地方层级区域发展政策的中间平台，协助两者之间开展密切合作，有序引导权力转移，并监督与制约政府的行为，避免政府为了快速发展而采取过于激进、不科学的行为与手段。其中，由政策控制与监督系统、区域发展基金系统、政策反馈与分析系统构成了区域发展协调机构的主要内容与职能。政策控制与监督是督促政府合理制定区域发展政策，依法实行发展政策；区域发展基金系统则是筹集国家基金、社会基金、民间投资等各类资金并进行统一管理，为区域发展政策提供资金保障，确保资金合理、有针对性地利用；政策反馈与分析系统是引入了各级政府与公众的意见，并从不同维度，选取不同指标与体系，科学合理地评价区域协调发展政策，[18]及时发现存在的问题和实施中的困难，提出解决方案，进行动态调整，保证政策是符合国情、民意和地方发展情况的。
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