区域发展体制类型及特点分析

（一）按照国家体制分类

按照国家体制不同，区域发展体制一般分为自上而下（政府主导型）、自下而上（社会自主型）和自上而下与自下而上相结合（政府—社会互助型）三种类型。^[5]

自上而下体制就是中央政府自上而下形成的管理框架和组织运作机制，中央政府直接对区域发展行使人事权和决策权，采取这种形式较为明显的是日本。日本按照统一的国土规划行使自上而下的区域组织形式。日本国土规划体系分为六级，全国综合开发规划→三大都市圈建设规划→七大地区开发规划→特殊地区规划（岛屿、山村、欠发达地区等特殊地区）→都道府县综合发展（长期）规划→市村町综合发展（长期）规划。^[6]这些规划被笼统地称为国土规划，具有法律效力。在具体实施中，通过自上而下的规划，日本在基层单元的规划中，必须遵循上一级统一的规划布局，从而达到统筹规划的目的。

自下而上体制是区域内部组织之间按照一定规则形成的自组织形式。区域有较强的配置资源的权力，中央政府一般行使指导权。如美国联邦政府与各州的关系就是这一形式。美国是联邦制国家，州的权力很大，有自己的法律、税收、警察、教育、选举制度。同样地，美国的州长与市长、县长、区长没有上下级隶属关系。在这种情况下，区域之间的协调完全依赖个体之间的自组织的关系，联邦政府很难干预。

自上而下与自下而上相结合体制就是中央政府与地方政府之间分工合作，中央政府组织协调重大、跨区域、关键性、全局性的难点问题，区域内各地方政府之间依靠市场机制形成相互协调、分工合作的关系。

（二）按照系统控制分类

区域发展体制实质上是一种控制系统，具有反馈控制的原理，控制系统都是通过各种反馈来达到控制的目的。按控制方式来划分，区域发展体制主要有三种：集中控制方式、分散控制方式、多级递阶控制方式。

1.集中控制体系

图30－1　集中控制体系

资料来源：朱建江、邓智团：《城市学概论》，上海社会科学院出版社2018年版。

集中控制的特点是由一个集中控制器（一般是中央政府）对整个系统进行控制，在这种控制方式中，各子系统（区域）的信息、系统的各种外部影响，都集中传送到集中控制器，由集中控制器进行统一加工处理。在此基础上，集中控制器根据整个系统的状态和控制目标，直接发出控制指令，控制和操纵所有子系统的活动。

2.分散控制体系

图30－2　分散控制体系

资料来源：朱建江、邓智团：《城市学概论》，上海社会科学院出版社2018年版。

分散控制方式的特点是由若干分散的控制器（一般是地方政府）来共同完成系统的总目标，在这种控制方式中，各种决策及控制指令通常由各局部控制器分散发出，各局部控制器主要是根据自己的实际情况，按照局部最优的原则对子系统进行控制。

3.多级递阶控制体系

图30－3　多级递阶控制体系

资料来源：朱建江、邓智团：《城市学概论》，上海社会科学院出版社2018年版。(www.xing528.com)

多级递阶控制方式的特点是在集中控制方式和分散控制方式的基础上，取长补短发展起来的。多级递阶控制系统主要是由子系统（次级区域）和决策单元（市、区县、街镇等）构成的。决策单元由两个以上的级配列起来。第一级决策单元直接作用于各子系统，它们进行下一级的决策，完成对子系统的控制任务。第二级决策单元进行上一级的决策，它们是对第一级中各决策单元进行协调的协调器，执行着系统的局部控制功能，同时又受控于再上一级的决策单元，也就是说对于上一级而言它们是局部控制机构，对下一级而言则是协调器。类似地可以递阶至三级、四级……，从而形成多级递阶控制系统。

表30－1　三种控制方式的特点比较

资料来源：朱建江、邓智团：《城市学概论》，上海社会科学院出版社2018年版。

从上面的比较可以看出，每种控制的方式都各自有优劣势。在安全控制中，控制主体组织的设计首先应在遵循客观规律的情况下，根据自身的情况选择不同的控制系统；同时在控制过程中灵活运用各种机制，克服系统本身的缺陷，同样可以达到良好的效果。

不同规模、不同生产力水平和不同国体的区域，会选择不同的控制系统，形成适于自身发展的区域发展体制。例如，美国的联邦制体制城市群内部各城市及单元之间相互较为独立，没有行政隶属关系，必须选择分散控制模式。我国城市群规模较大，次级城市群层级多，如长三角有四级城镇体系，一般以多级递阶控制体系为主。集中控制模式一般以规模较小的次级城市群或者城市、街道、城镇等单元的体制为主。

（三）按照合作功能分类

1.贸易合作体制——北美自由贸易区模式

1944年，美国、加拿大与墨西哥组成的北美自由贸易区（NAFTA）正式启动，从此开创了打破经济发展水平差异组建区域经济集团（组织）的先例。北美自由贸易区是在经济发展水平悬殊的发达国家与发展中国家共同建立南北型区域经济合作组织，实现贸易自由化。NAFTA 是紧密型的自由贸易区，具有制度型的合作机制。以《北美自由贸易协定》为依据制定的契约具有法律效力。在协议正式生效前，就通过了一系列法律程序。协定生效后，三国经贸关系就正式以法律形式固定下来，具有很强的约束力。^[7]

NAFTA 被认为是历史型的区域合作计划，主要体现在三个方面：在区域贸易合作中，它代表了最广泛的自由贸易协定；第一个在工业国和发展中国家之间签订了互惠贸易协定；提供了在自由贸易协定下的洲际实现贸易保护的独特机会。

2.共同治理模式体制——欧盟模式

欧洲一体化实质上是区域整合，共同治理的一种社会发展模式。②它以和平、稳定、社会经济均衡发展为目标，在多元一体、主权共享原则下，遵循共同法规和共同机制，实行国家和区域两个层面相互协调、双向互动的区域共治。当前全球区域合作层次最高的是欧盟，其率先实现了成员国内部的劳动自由流动并发行了统一货币，而且出现了诸如成立中央银行和制定《欧盟宪法草案》等联邦制的特征，但最终走向联邦制还是邦联制仍不确定。

3.多边立体合作体制——东亚区域合作模式

东亚区域合作在各国政府的推动下发展迅速，其主要特点有：一、合作显现多层次性。从合作范围看，既有以“10＋3”和“10＋1”为基本框架构建的整个东亚区域合作，也有东南亚和东北亚的地区合作，此外还有湄公河、图们江等许多区域的合作；二、合作涉及领域广泛。东亚合作的内容不仅包括贸易与投资便利化，也包括发展中国家关心的经济技术合作，近年来还进一步扩大到反恐、防止跨境犯罪、预防艾滋病等非传统安全领域。东亚地区在金融领域的合作不断加强，已经建立了双边货币互动机制，并正在酝酿进一步提升合作水平。三、由于缺乏有效的多边机制，双边自由贸易区正在成为东亚合作的主要方式，主要是协商对话式的区域合作机制。^[8]

4.多边贸易协商体制——WTO 模式

WTO 是一种多边贸易体制，充分体现了制度的内涵与功能。^[9]WTO 本身就是一个规则的化身和体现，它使国与国之间的贸易往来变得更有预见性和确定性。同时，WTO 制度减少着协调人类活动的成本，抑制着国际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。

WTO 是提供协商的场所，而不是政策制定机关。WTO 的规则因时因地适应不同的情形而区别对待，普遍规则要与实际案例的背景相结合。WTO 的监督机制是依靠惩罚得以实现。所有WTO 成员国都必须遵守非歧视原则、互惠原则、市场准入原则和公平竞争原则等四项原则，违背上述原则的行为会在WTO 的制度框架内受到相对应的惩罚或制裁。

世贸组织制度的局限性主要体现在两个方面：一是立法不容易，WTO 的每一项谈判内容的选择和确定，都是经过无数次争执和讨价还价才大致取得缔约成员方认同的，其间总是贯穿着谈判的破裂或协议的失败；二是执法的困难，WTO 的协定或条款对于不同缔约成员国的约束力是有显著差异的，特别是对于大国、强国，缺乏约束力。