我国区域发展规划的演进趋势

1978年以来我国区域发展规划除演变趋势不断系统化和精细化。系统化指区域发展规划的实施机制是由多种组成部分构成的复杂系统，这些组成系统的元素不断丰富；精细化指构成区域发展规划的各种元素不断细化、不断明确。

（一）区域类型划分逐渐精确

区域发展规划实施的对象主要是不同类型的区域，因而对区域的划分就很重要。除传统的行政区划分外，还要结合区域发展规划意图来划分区域类型。我国区域发展规划按照经济地带、主体功能、特殊问题和规划重点进行区域划分，如经济地带就经历了“六五”时期的“沿海—内地”、“七五”时期“东部沿海—中部—西部”、“九五”时期“东部—中部—西部”、“十一五”时期的“东部—东北—中部—西部”的划分；规划重点地区则有“八五”时期的上海浦东新区、“十一五”时期的天津滨海新区等。

（二）相关配套政策日渐丰富

推动区域发展规划实施的相关配套政策主要包括产业、投资、财税、环保、人才、科技、绩效考核等方面政策，这些政策是逐步明确和细化的。产业政策一直是区域发展规划实施的重要手段，区域发展规划最初可以说就是产业政策上的落实，主要通过产业的空间安排来实现，这一特征在“六五”到“八五”期间尤为明显，当时的财政政策、投资政策基本围绕产业发展和项目落地来实施。到“九五”时期，伴随分税制改革的推进，中央财政占国家财政收入比重逐步提高，中央政府协调地区发展的能力不断增强，财政政策作用开始凸显，中央财政转移支付制度逐渐规范，并逐步加大对中西部地区的财政支持。“十五”时期的西部大开发规划在系统化区域发展规划配套政策方面有较大突破，其相关配套政策包括重点区域的确定、增加资金投入的政策、改善投资环境的政策、扩大对外对内开放的政策、吸引人才和发展科技教育的政策等。“十一五”规划的相关配套政策更为系统，在区域发展总体规划和主体功能区规划框架下，明确提出实施分类管理的区域政策，包括针对不同区域所具有的主体功能和发展方向，实施有差异的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核政策。

（三）空间规划体系逐步完善

区域发展规划既具有发展规划的性质，也具有空间安排的特征，因此其落实不仅要有按照行政区划或其他空间单元的指标管控，也需要有效的空间规划。改革开放以来的空间规划体现了跨行政区域、多层分级、紧密结合区域发展规划的特性。如“六五”计划从国土开发整治角度提出编制以上海为中心的长江三角洲经济区规划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西的煤炭、重化工基地的经济区规划；“七五”计划提出三级经济区网络思路和规划，推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南“四省（区）五方”地区等全国一级经济区网络的形成和发展，形成以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济区网络，发展以省辖市为中心的三级经济区网络；“八五”和“九五”期间提出长江三角洲及长江沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区市、东北地区、中部五省、西北地区七大经济区发展规划；这些规划分别对不同区域的发展作出了方向性规定。2005年以来，国家开始新一轮以规划为导向的区域规划，主要包括国家级新区、重点城镇群、综合改革、跨行政区合作和对外开放等多种类型的区域规划，如关中—天水经济区规划、长株潭城市群区域规划等，其所针对的问题更为明晰、区域范围和类型更为明确，体现了区域指向的精细化特征，但也带来空间重叠、衔接不够及实施机制不到位等问题。

（四）中央和地方经济社会事务管理权限划分日益明确(www.xing528.com)

中央和地方关系构成了地方政府运行的基本环境，中央和地方经济社会事务管理权限的划分对区域发展规划的实施有较大影响。毛泽东1956年在《论十大关系》中就提出“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，要求“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。党的十一届三中全会决议指出，“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，采取措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四方面的主动性、积极性和创造性。从总体看，中央和地方间经济社会事务的管理倾向于向地方分权，赋予地方更多的自主权。这一点也与国际上过去30多年来的分权化趋势相符。

中央向地方转移经济事务管理权限从增强企业活力、搞活城市经济入手。1984年中央提出城市企业是工业生产、建设和商品流通的直接承担者，是社会生产力发展和经济技术进步的主导力量，要实现经济状况的根本好转，必须更好地发挥城市企业生产和经营的积极性、主动性、创造性，使城市企业具有强大的活力。政企职责分开后，要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大中城市为依托，不同规模的开放式、网络型的经济区。^[10]全国性的公司和少数大型骨干企业应由行业主管部门直接管理，大量企业应逐步改由地方负责管理。^[11]即使是对地区协作，也提出“地区协作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则”^[12]。1988年，以“划分税种、核定收支、分级包干”为特征的财政包干办法的实行进一步加快了财力向地方的倾斜，而且财政包干办法按照企业的隶属关系划分企业所得税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧密结合，这在很大程度上激发了地方政府发展地方企业的积极性。

1993年召开的党的十四届三中全会和1994年开始实行的分税制财政管理体制改革试图改变地方财政收入占比较大的情形，把维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税，把与经济发展直接相关的主要税种列为共享税，把当时税收收入规模最大的企业增值税划为共享税，中央占75%，地方占25%；实行税收返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区发展和老工业基地改造，实现财政制度的地区均等。同时，推进房地产市场和土地市场的改革与发展，实行土地使用权有偿有限期出让制度，由于土地市场天然具有的地方特性、国家垄断城镇土地一级市场和地方政府负有城镇住房改革与发展的领导责任，^[13]地方政府尤其是城市政府从房地产市场和土地市场获得巨大收益。因此，可以说地方政府获得经济社会活动管理更多权限的趋势并没有发生变化。

近年来，在促进经济发展过程中地方政府债务规模不断扩大，金融风险也不断加大，进一步划分中央和地方经济社会事务的管理责权、规范地方政府行为的要求越发急迫，中央因此出台了一系列规章制度，^[14]明确了地方政府应承担的债务范围，有助于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，提高地方政府动态监测、实时预警能力，规范地方政府行为，促进区域经济的平稳发展。

（五）区域协作逐渐精细

为实现区域发展规划目标而实行的区域协作包括中央对地方的财政转移支付、形成跨行政区的区域经济发展区和区域横向合作机制，^[15]我国的区域协作坚持“全国一盘棋”，并不断系统化和精细化。主要表现在区域协作形式由物资协作、技术协作和经济联合，细化扩展为联合兴办国家急需的建设工程，建立跨地区的农副产品、能源、重要原材料生产基地，再到发展“飞地经济”、共建园区等合作平台；协作内容由建设项目扩展到科技人才合作，形成科技综合优势，发展科研生产联合体，联合开发新产品、新技术，由经济互助扩展到社会援助和生态保护补偿、资源开发补偿等；协作机制由实行合同制发展到对口支援，由倡导自愿发展为政策约束。^[16]