区域发展目标的确定及其指标体系

区域发展目标，是指通过实施区域发展战略或发展规划，预期在一定时期后要求达到或实现的区域发展目的和状态，是制定区域发展战略和区域发展规划的主要依据。在区域发展战略（规划）研究中，对战略（规划）依据和战略（规划）思想的研究是为了制定发展目标，而对战略（规划）重点、战略（规划）措施（即实现目标的方法、途径）的研究却是围绕着如何实现目标而展开的。可见，区域开发目标取决于开发方向的具体化和进一步落实。

（一）区域发展目标的内涵和表现指标

1.区域发展目标的内涵

区域发展目标是一个动态的概念，不同发展阶段其内涵也不尽相同。长期以来，区域发展的目标局限于经济发展，主要以国民生产总值的增长、就业规模的扩大乃至经济实物产量的增加作为区域发展的目标，这种做法有失偏颇。随着经济的发展，生产力水平的提高，人们开始关注生活质量的提高，认识到社会进步对区域发展的作用，区域发展目标逐渐转向以社会的发展为中心，关注人的文化生活水平得以提高、人的积极价值取向得以实现等。

发展至今，区域发展目标成为一个涵盖经济、社会、环境等多方面的总体目标，包括一系列相应的二级、三级分目标的多层次目标系统。其中，区域经济发展目标，应涉及经济总量、结构、效益、分配等方面；社会发展目标，随着生产力水平的提高日益受到重视，涉及就业、教育、卫生保健、社会平等等方面；环境目标，是区域发展目标中不可或缺的重要组成部分，随着区域社会经济的不断发展，有关水土流失、“三废”污染、荒漠化等环境问题日趋严重，为实现区域持续健康发展，以生态环境改善为中心的环境目标的制定与实施至关重要。

2.区域发展目标的具体表现指标

区域发展目标指标体系由于所包含的客体大小、客体性质、目标实现期限、目标的计量方式等不同而多种多样，目前具有代表性的指标体系有：

（1）PLA 指标体系。该指标体系由人口与社会特征、区位特征、经济活动、人口和区位关系的特征、人口活动关系特征、区域活动关系特征六个方面的二级指标组成。^[9]

（2）联合国可持续发展指标体系。该指标体系于1996年由联合国可持续发展委员会创建，由社会、经济、环境、制度四大系统按驱动力（driving force）、状态（state）、响应（response）模型设计的142个指标构成。社会系统由5个子系统构成：清除贫困、人口动态和可持续发展能力、教育培训及公众认识、人类健康、人类住区可持续发展等；经济系统由3个子系统构成：国际经济合作及相关政策、消费和生产模式、财政金融等；环境系统反映在12个方面：淡水资源、海洋资源、陆地资源、防沙治旱、山区状况、农业和农村可持续发展、森林资源、生物多样性、生物技术、大气层保护、固体废物处理、有毒有害物质处置等；制度系统体现于科学研究和发展、信息利用、有关环境、可持续立法、地方代表等方面的民意调查。

（3）世界银行的可持续发展指标体系。该指标体系于1995年公布，被称为新国家财富指标，由自然资本、生产资本、人力资本、社会资本四组要素指标组成。自然资本，是各种自然资源的价值含量，包括农业用地、牧场、森林、保护区、金属和矿产、石油、天然气等。生产资本，指为人类生产所提供的设备或基础设施，如厂房、公路、管道等。人力资本，指一个区域的民众所具备的知识、经验、技能等能力的总和。社会资本，指以集体形式出现的家庭和社会成员、组织和机构所产生的价值含量。该指标体系首次将无形资产纳入可持续发展度量要素。

（4）美国可持续发展指标体系。该指标体系由美国总统可持续发展理事会于1996年创建，由十大目标组成：健康与环境、经济繁荣、平等、保护自然、资源管理、持续发展的社会、公众参与、人口、国际职责、教育等，共计54个小目标。其中健康与环境目标包括空气质量达标程度、饮用水达标程度、有害物质处理率等；经济繁荣包括人均GDP、就业机会、贫困人口、工资水平等指标；平等目标包含基尼系数、不同阶层环境负担、受教育机会、社会保障、平等参与决策的机会等；保护自然包括森林覆盖率、土壤干燥度、水土流失率、污染处理率、温室气体控制度等指标；资源管理指标有资源重复利用率、单位产品能耗、海洋资源再生率等；持续发展的社会指标包括城镇绿地面积、婴儿死亡率、城乡收入差距、图书利用率、犯罪率、入网覆盖率等；公众参与包括公民参加民主活动投票百分比、参与决策程度等指标；人口指标有妇女受教育机会、女性与男性的工资差、青少年怀孕率比重等；国际职责指标有科研水平、环境援助、国际援助等；教育指标有学生毕业率、参加培训人员比重、信息基础设施完善度等。

（5）英国可持续发展指标体系。该指标体系创建于1994年，完善于1995年，由四大目标构成：经济健康发展、人类健康和环境保护、不可再生资源优化利用、人类对环境危害的最小化。包括经济、交通、休闲和旅游、海外贸易、能源、土地利用、水资源、森林、渔业资源、气候变化、臭氧层衰竭、酸雨沉降、大气、淡水质量、海洋、野生生物及其栖息地、土地覆盖率及土地特征、土壤、矿物勘探、废弃物、放射性等21个专题的123个指标。

（6）中国科学院可持续发展指标体系。该套指标体系由中国科学院可持续发展研究组设计，分为总体层、系统层、状态层、变量层和要素层五个等级。其中，总体层表达可持续发展的总体能力，代表战略实施的总体态势和总体效果；系统层由生产支持系统、发展支持系统、环境支持系统、社会支持系统、智力支持系统五大系统组成；状态层是在每个系统内能够代表系统行为的关系结构，表现形式可是静态的，也可是动态的；变量层共采用48个指数，从本质上反映状态的行为、关系、变化等原因和动力；要素层采用可测的、可比的、可获得的指标及指标群，对变量层的数量表现、强度表现、速率表现给予直接的度量，由208个指标组成。(www.xing528.com)

（二）确定区域发展目标应注意的问题

1.目标的确定既要考虑其先进性，又要考虑其实用性

先进性是确定目标时，必须充分考虑现代经济、社会发展的要求，体现科学技术进步在未来区域开发中的巨大作用。绝不能在传统经济观念和现有技术水平上就事论事。实用性是确定的目标必须符合当时当地的发展实际。

2.指标应积极而留有余地

积极指的是指标不能过低。指标过低，轻而易举就能达到，不利于调动各方面的积极性，从而影响区域发展。留有余地指的是指标不能过高。指标过高，经过努力也达不到，也不利于调动各方面的积极性。区域的实际未来和规划未来往往存在一定出入，只有在确定目标指标时适当地留有余地，才能应对未来的变化。

3.要处理好不同阶段目标之间的关系

区域开发考虑的时限较长，其总体目标需要分阶段完成。在确定阶段目标时，要注意不同阶段目标的区别和衔接。

4.要注意不同目标之间的协调

在确定区域发展目标时，应在综合效益最大化的原则下，协调好各目标的关系。要特别注意的是，本区域的发展，总体目标是以追求收入均衡为主，还是以效率最高、国民生产总值最大为主；是以发展经济为主，还是以保护环境为重。区域发展的综合性决定了区域发展目标的多样性，其中主要的目标一般包括经济增长、公平分配、基本需求的满足、生态环境的改善等。这些目标既相互促进，又存在差异，差异产生相互矛盾，这种相互矛盾即为目标冲突。区域发展中，各种发展目标的实现，都需要一定的投入作保障，在发展的一定阶段内，区域开发总投入量是既定的，或者说是有限的，各目标的实现有赖于分配到的投入量的多少，分配的过程就是一个矛盾的过程，这种矛盾是目标冲突产生的本质原因。

5.要防止区域发展目标产生消极作用

尽管规划者主观上都希望目标能起到积极作用，但若考虑不周，目标对区域发展也可能起到消极作用。如曾发生过，在执行全国国民经济规划时，某些区域的领导片面追求GDP和加工业，忽视了能源、交通运输业的发展，结果导致整个国民经济后劲不足，应引以为戒。