城市群规划与进展：打造粤港澳大湾区

随着城镇化的快速推进，城市群作为国家经济发展重心以及区域发展战略的重要支点日益凸显，也成为全球化背景下中国参与国际劳动分工的重要功能区域（宁越敏，2011），但城市群发展也面临着一系列的社会和环境问题，如资源短缺、交通拥挤、环境问题、行政管理协调难度大等，给地区的持续发展带来了不稳定因素（刘玉亭、王勇、吴丽娟，2013）。科学合理地推进城市群建设，促进城市群内部城市之间协同发展，开展城市群规划就显得十分有必要。

所谓城市群规划并非区内各单体城市规划的简单“汇总”，而是以城市群体系统的区域层面为出发点，对城市群总体发展的战略性部署与调控（官卫华等，2002）。顾朝林等（2007）也认为城市群规划是一种战略性的空间规划，具有宏观性、综合性、协调性和空间性的特点，它的主要目的是为城市政府提供关于城市和空间发展战略的框架，规划内容则以城市群经济社会的整体发展策略、区域空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点。

在具体的规划内容上，顾朝林等（2007）认为城市群规划侧重解决问题，而非系统规划，规划的重点应以城市群内各城市（地区）需共同解决的问题为主；规划的主要内容包括城市群经济社会整体发展策略、城市群空间组织、产业发展与就业、基础设施建设、土地利用与区域空间管治、生态建设与环境保护、区域协调措施与政策建议。在2016年，国家发改委《加快城市群规划编制工作的通知》^[1]中，指出跨省级行政区城市群规划，由国家发展改革委会同有关部门负责编制，并报国务院批准后实施；边疆地区城市群规划，由相关地区在国家发展改革委指导下编制，并报国家发展改革委批准；省域内城市群规划，原则上由省级人民政府自行组织编制，国家发展改革委会同有关部门进行指导。在规划的主要内容上，也强调抓住突出矛盾，针对阻碍城市群发展的重点难点问题和体制机制问题进行研究，提出了七个方面的任务：明确城市群空间范围和发展定位、优化城市群空间格局和城市功能分工、促进城市群产业转型升级、统筹城市群重大基础设施布局、提升城市群对外开放水平、强化城市群生态环境保护、创新城市群一体化发展体制机制。

在具体的规划编制上，2015 年以来，国家层面已经批复了多个城市群规划（表21－4）。除此之外，在国家层面，结合前期城市群建设的基础还进一步出台了多项重要区域性规划。2015年4月《京津冀协同发展规划》审议通过，提出京津冀的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”^[2]。在珠三角城市群建设基础上，进一步联合香港、澳门，提出打造粤港澳大湾区。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》^[3]，明确粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，总面积5.6万平方公里，2017年末总人口约7000万人。在发展定位上，提出要将其打造成充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。在长三角城市群建设基础上，2019年12月中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域，提出长三角区域的总体定位为：全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。(www.xing528.com)

表21－4　截至2019年国家公布的城市群

（续表）

资料来源：根据各城市群规划整理。