居住社区配套建设的必要性与措施

不断完善居住社区的配套是社区发展的主要内容之一。居民对社区配套设施的诉求与经济发展阶段和相关制度密切相关。

新中国成立前的上海，没有大型的独立居住区。公共服务设施大都与住宅相间，或楼上住家、楼下开店。一些稍大的或是高档的独立住宅区，多在临街布设商业铺面，方便居民日常生活。而位于市区边缘或靠近工厂、桥边、河畔的棚户简屋，配套设施很少，无水无电，就近难以购物、就医，交通也十分不便。^[19]计划经济时期，居住社区的配套由政府或所在单位提供，受制于当时的经济条件，配套服务设施主要是解决居民的基本生活需要。随着住房供应的市场化改革，住房配套公共服务设施由房地产企业与房产建设同步配建。

研究居住社区的发展，首先需要了解目前我国对居住社区配套建设的背景和控制标准。以此为基础，社区居民和社会组织可以根据标准完善居住社区的配套，并找出潜在的问题，向政府相关部门表达诉求。

（一）社区配套强制性建设

1.建设主体

目前我国对新建住宅施行“谁开发、谁配套”的原则，要求新建住宅按照规划设计要求和住宅建设投资、施工、竣工配套计划，配建满足入住居民基本生活条件的市政、公用和公共建筑设施。如根据《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》，“市属、区成片开发建设的居住小区或住宅组团，必须在住宅建设的同时，配套建设文化教育、医疗卫生、商业服务、行政管理以及市政公用等配套设施”，“具体建设项目和规模由市规划部门在审定小区规划时予以确定，并与住宅建设同步进行”。再如《上海市新建住宅交付使用许可规定实施细则》（沪房建管〔2018〕102号）规定，“本市国有土地上开发建设的新建住宅应当与规划要求配建的教育、医疗、邮政、菜场、社区服务、养老等公益性服务设施和市政公用基础设施（以下简称配套设施）同步交付使用。”“配套设施尚未与住宅同步建设时，建设单位应当落实可供过渡使用的相应配套设施。”“申请住宅交付数量达到该地块住宅总量的60%时，该地块应当配建的公益性配套设施须同步竣工。该地块含两块以上宗地的，其中一块宗地申请住宅交付数量达到该块宗地住宅总量的60%时，该块宗地上的公益性配套设施须同步竣工。”“申请住宅全部交付使用时，该地块配建的配套设施应当全部竣工。因土地、拆迁等因素导致公共服务设施尚不具备开工条件的项目申请住宅分期交付使用时，建设单位必须落实可供过渡使用的相应公共服务设施。”

2.产权权属

根据2019年修订的《城市房地产开发经营管理条例》，基础设施建成后的产权界定在所开发土地的使用权出让或者划拨前已经由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门提出书面意见，并作为土地使用权出让或者划拨的依据之一。一般来说，居住区配套设施的产权权属随着设施的性质差异而不同。符合划拨用地条件的公益性配套公共服务设施由建设单位统一建成后无偿移交给市、区住房和城乡建设行政主管部门；专业性较强的如变电站、邮政所等设施按成本价移交给委托单位；商业性服务设施由建设单位组织经营管理；属于直接为小区服务的共有设施，由物业公司接管。^[20]

如根据《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》（2016年广州市人民政府令第138号），“配套公共服务设施中的幼儿园、小学、中学、社区卫生服务中心、社区卫生服务站、残疾人康复服务中心、社区管理公共中心、星光老年之家、文化站、文化室、居委管理中心、社区服务站、派出所、公共厕所、垃圾收集站、垃圾压缩站、再生资源回收点、消防站、公交首末站等符合划拨用地条件的公益性配套公共服务设施，不计入房地产开发项目用地的土地出让金，由建设单位统一代建，建成后无偿移交给市、区住房和城乡建设行政主管部门。”“群众性体育运动场地、居民健身场所、社区少年宫、家庭综合服务中心、社区日间照料中心、托儿所、农贸（肉菜）市场、再生资源回收站、老年人福利院、社会停车场和其他商业服务设施等，由建设单位建成后按照规划确定的使用功能进行使用和组织经营管理；社区公园、小区游园、物业管理用房（含业主委员会）等，由建设单位建成后按照规划确定的使用功能和《广东省物业管理条例》的规定使用。”“配套公共服务设施中的变电站、邮政所，由电力、邮政企业按照建设成本出资委托建设单位代建。建设单位应当在领取建筑工程施工许可证之前与电力、邮政企业签订委托建设协议，约定委托建设内容、开工及竣工期限、结算方式、分期交付使用的批数及期限、违约责任等内容；独立用地的变电站，可以由建设单位代征用地后移交给电力企业自行组织建设。符合划拨用地条件的，不计入房地产开发项目用地的土地出让金。”

3.资金来源

居住社区配套设施建设、维护和运作的资金来源有多个渠道。

（1）财政支出。各级财政支出用于民生和公共服务的支出中，与居住社区配套的相关支出包括教育支出、医疗卫生支出、文化体育传媒支出、公共安全支出等。

（2）开发商交（缴）付。一部分是开发商在居住开放项目中按照规划设计要点配建的无偿交付的设施面积，另一部分是开发商缴纳的配套设施建设费，是为其开发地块享受的城市公共产品所支付的费用。这部分费用定向用于城市基础设施和居住配套设施建设。^[21]

（3）企事业单位自筹。由单位自筹经费用于服务本单位职工的教育、医疗、餐饮等设施，这种情况在计划经济时期为居住社区配套设施的主要资金来源。

（4）其他来源。如彩票公益基金和社会捐助等。老年人、儿童社会福利事业、群众体育、全民健身活动等都是彩票公益金的扶持重点，社会捐助也越来越成为促进居住区福利和公益事业发展的重要资金来源渠道。

（二）配套设施的规划标准

1.配套设施的面积和能级由居住区人口规模决定

按照我国现行的《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018），居住区需要配套的设施类型也取决于居住区人口规模。配套设施被分为几个级别。例如在一个小区域，如1000—3000人居住的街坊内，规定的基本配置是便民服务设施；在更大的居住区域内，居住人口数量达到5000—12000人，还需要配置社区服务设施；随着居住社区人口规模的增加，需要配置的基础设施更加齐全、更加完善。

配套设施的配置面积的数量和布局取决于人口规模和人口分布。不同的人口规模、不同类型的住宅建筑平均层数的社区，其配套设施的用地面积比例不同。

表14－4　居住区配套设施用地面积比例控制标准　单位：%

资料来源：《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）。

在总量控制方面，则是按照每千人面积来控制配套设施规模。

表14－5　配套设施控制指标　单位：m2／千人

资料来源：《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）。

2.配套设施的布局规定

根据2018年出台的《城市居住区规划设计标准》，各级配套设施配置在不同的步行时间半径内。如便民服务设施被配置在最基本的居住单元——居住街坊内，社区服务设施配置在距离居住街坊步行五分钟的半径区域内，在十分钟生活圈居住区和十五分钟生活圈居住区的设施配置依次更加完善，这种配置方式与配套设施服务半径相匹配。(www.xing528.com)

3.配套设施的内容标准

对新建住宅，其配套主要包括三类，分别是基础设施配套、社区商业服务设施配套和社区公共服务设施配套。其中，基础设施配套和部分基本社区商业服务设施配套在居住街坊级别的居住区，如供水、供电、排污、燃气、电信网络、道路和公交站点等基础设施配套，以及便利店、餐饮店等社区服务设施；部分服务半径较大的社区商业服务设施和公共服务设施配置在更大规模的居住社区。其中，公共服务设施中的行政管理、教育、文化、体育、医疗卫生、社会福利、市政、绿地等设施属于公益性设施，公共服务设施中的商业、银行等设施属于经营性设施。

（三）配套设施的主要内容

1.社区基础设施配套（市政公用）

基础设施配套主要是供排水、供电、燃气、通信线路、道路、绿化等基础性配套。如《上海市新建住宅交付使用许可规定》（2016年修正）对新建住宅配套基础设施作了详细规定。新建住宅要交付使用之前，需要：①住宅生活用水纳入城乡自来水管网。②住宅用电按照电力部门的供电方案，纳入城市供电网络，不使用临时施工用电。③住宅的雨水、污水排放纳入永久性城乡雨水、污水排放系统；确因客观条件所限需采取临时性排放措施的，应当经水务、环保部门审核同意，并确定临时排放的期限。④住宅小区附近有燃气管网的，完成住宅室内、室外燃气管道的敷设并与燃气管网镶接；住宅小区附近没有燃气管网的，完成住宅室内燃气管道的敷设，并负责落实燃气供应渠道。⑤住宅小区内电话通信线、有线电视线和宽带数据传输信息端口敷设到户。⑥住宅小区与城市道路或者公路之间有直达的道路相连。⑦完成住宅小区内的绿化建设。

2.社区商业服务设施配套

根据现行规定，住宅所在区域必须按照规划要求配建商业服务等公共建筑设施。

在居住街坊这一级别的居住区，需要配置菜店、日用杂货店等的便民类商业设施，在五分钟生活圈还需要配置超市、药店、洗衣店、美发店等社区商业设施，在十分钟生活圈还需要配置商场、银行、电信、餐饮、菜市场、小学等服务半径比较大的商业设施，在十五分钟生活圈还需要配置邮政营业设施。商业服务设施属于经营性设施，一般会按照商品房价格出售。

表14－6　居住街坊配套设施设置规定

资料来源：《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）。

3.社区公共服务设施配套

根据《广州市居住区配套公共服务设施管理暂行规定》，居住区配套公共服务设施，是指与居住人口规模相对应配建的、能满足居住区居民物质与文化生活需要、提供公共服务的设施总称，包括教育、医疗卫生、文化、体育设施和行政管理设施、服务设施、福利设施、公园及市政公用设施等。《上海市新建住宅交付使用许可规定》也要求开发商按照规划要求完成教育、医疗保健、环卫、邮政、社区服务和管理等公共服务设施的配建。对因住宅建设工程分期建设导致上述设施尚未建成的，规定要有可供过渡使用的相应公共服务设施。此外，上海还规定，如住宅小区按照规划要求配建的公共交通站点暂未开通公共交通线路，且住宅小区与已开通的公共汽车和电车、轨道交通站点距离均超过2公里的，住宅建设单位应当配备短途交通车辆通达公共汽车、电车或者轨道交通站点。

（1）教育设施。社区相关的教育设施主要包括幼儿园、初中和小学。幼儿园、小学和初中分别是五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区和十五分钟生活圈居住区需要配置的教育设施。

表14－7　十五分钟生活圈居住区、十分钟生活圈居住区配套设施设置规定

（续表）

资料来源：《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）。

（2）医疗设施。居住社区配套的医疗设施包括社区卫生服务站、卫生服务中心和门诊部，前者属于布局在五分钟生活圈中的社区服务设施，后两者属于布局在十五分钟生活圈中的公共服务设施。

（3）便民设施。便民公共设施包括儿童、老年人活动场地、居民停车场、邮件快递送达设施、公共厕所、公交车站等。其中，公共厕所在五分钟生活圈布局，公交车站是十分钟生活圈和十五分钟生活圈必列项目，其他便民性公共设施基本都在街坊级居住区布局，方便居民生活。

表14－8　五分钟生活圈居住区配套设施设置规定

（续表）

资料来源：《城市居住区规划设计标准》（GB50180－2018）。

（4）文化体育设施。居住区文化体育设施包括室外健身器械、室外综合健身场地、小型多功能运动场地、中型多功能运动场地、大型多功能运动场地、体育场馆、文化活动站、文化活动中心等。其中，体育场馆为非必列项目，一般布局在十五分钟生活圈。室外健身器械布局在街坊级居住区，室外综合健身场地、小型多功能运动场地布局在五分钟生活圈，中型多功能运动场地和大型多功能运动场地分别布局在十分钟和十五分钟生活圈。文化活动站和文化活动中心分别在五分钟和十五分钟生活圈布局。根据规划标准，在五分钟生活圈内，居住区文化和体育设施都有布局。

（5）福利设施。居住社区配套的社会保障设施包括托儿所、老年人日间照料中心、残疾人康复室、养老院、老年养护院等，其中托儿所不是必列项目。托儿所、老年人日间照料中心和残疾人康复室布局在五分钟生活圈，养老院和老年养护院布局在十五分钟生活圈。

（6）环保设施。居住社区配套的环境保护设施包括生活垃圾收集点、再生资源回收点、生活垃圾收集站和垃圾转运站。其中，生活垃圾收集点在居住街坊布局，再生资源回收点和生活垃圾收集站在五分钟生活圈布局，垃圾转运站不是必列项目，布局在十分钟生活圈或十五分钟生活圈。

（7）管理设施。公共管理设施包括物业管理与服务、社区服务站、社区服务中心、街道办、司法所、派出所等。根据规划标准，派出所为非必列项目。街坊级居住区布局物业管理与服务，五分钟生活圈布局社区服务站，在十五分钟生活圈布局社区服务中心、街道办和司法所。