乡村规划编制的依据和要求及审批程序

（一）乡村规划编制的依据和要求

乡村规划的编制依据主要包括国家和地方现行的有关法律、法规、标准、政策及上位规划等。从我国来看，《中华人民共和国城乡规划法》是全国各地区乡规划、村庄规划的总依据；《镇（乡）域规划导则（试行）》《村庄规划用地分类指南》《城乡用地分类与规划建设用地标准》《住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》等一系列专项规章、标准和政策文件提出了乡村规划的具体依据与要求，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《农村人居环境整治三年行动方案》等各类相关政策文件提出了乡村规划的指导意见与要求。

不同国家和地区对乡村规划的编制审批主体及程序等有不同的要求。我国乡村规划的编制和审批要求因规划类型而定。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正），乡规划和村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，委托具有相应资质等级的单位承担编制工作，规划成果报上一级人民政府审批。其中，村庄规划送审前，应经村民会议或村民代表会议讨论同意。对于村庄建设规划，2018年住房和城乡建设部发布《住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》（建村〔2018〕89号），其中提出：“鼓励有条件的地区将村委会、村民自行组织编制的村庄建设规划委托乡（镇）人民政府审批”，以及“仅用文字规定且不涉及新建项目的村庄建设规划经村民会议或者村民代表会议讨论通过后即可实施”。

乡村规划的编制应因地制宜，注重实用性和可操作性，避免沿用城市规划的思路与方法，应充分了解且高度重视乡村发展的历史、自然、经济、社会、文化等特征，保护和培育乡村特色，遵循乡村发展规律，并从区域全局和长远发展的视角，全面思考乡村的功能定位及发展问题，对乡村发展作出科学、合理的规划引导。乡村规划的文字和图件成果表达应简明易懂，使所在乡（镇）政府、村基层组织和村民等主体等能够理解、看懂，便于实施。

（二）乡村规划的编制方法

虽然乡村规划编制的具体程序和方法因规划类型不同而存在一定差异，但主要程序和方法一般包括以下几个方面：

乡村规划的主要程序一般包括：前期调查分析→发展现状分析与评估→确定建设发展的主要目标与规模→空间及重点领域规划→相关法规标准等要求的其他强制性规划内容→因地制宜列入的扩展性规划内容→形成规划成果→规划审批→规划实施。(www.xing528.com)

前期调查研究是决定乡村规划质量的重要基础，其主要内容与方法一般包括：一是基础资料搜集。全面搜集与规划对象相关的各类基础性文字资料和图件资料。既包括所规划乡村对象的发展历史、资源环境条件、建设发展现状及规划资料的搜集，如年鉴、方志、基本情况介绍、工作总结、相关研究资料、已有相关规划等；也包括上位规划资料，如区域总体规划、土地利用规划、城镇体系规划、村庄布点规划、交通基础设施规划等；还包括区域环境资料和宏观政策文件资料，如区域近年统计年鉴、国民经济和社会发展五年规划、重点领域发展政策和规划、国家重要相关政策文件等；以及国内外先行地区的案例资料等。通过基础资料搜集整理，初步了解规划乡村的基本情况、发展背景及可借鉴的经验等。二是入村田野调查。这是开展乡村规划至关重要的一环。通过对村民委员等基层组织调研、乡村居民家庭的入户调研、重要区域现场踏勘等方式，深入全面地实地了解乡村发展现状、问题及村民主体的愿望诉求等。包括对前期文字和图件资料中不全面、不清楚或与现场调研情况相矛盾等内容的了解、核实、分析比较等。三是座谈访谈。通过召开专题座谈会、个别访谈等多种方式，对县级相关职能部门负责人、乡镇分管领导、村干部、村民代表、驻村各类市场主体和社会组织等开展专题调研，从多种维度全方位了解乡村建设发展的实际情况、问题不足，不同主体的观点和建议等。四是问卷调查。根据规划需要，开展问卷调查，问卷内容涵盖基本情况信息及因规划目的和乡村实际而设定的专项问题，调研对象主要是在乡村工作和生活的主体，如村干部、本村村民、外来常住人口、驻村企业人员、驻村社会组织人员，休闲旅游类乡村调研对象还包括游客等。调研对象较多、相互之间问题明显不同的，可针对不同调研对象分别设计调查问卷；调研对象及问题相同或差异度较小时，可设计综合类问卷。

其中，关于乡村基本情况调查的主要内容一般包括：一是乡村自然环境条件，主要包括规划乡村对象的自然地理区位、地质地貌条件、气象条件、水文条件、土壤条件、生物资源条件、自然灾害等。二是乡村空间结构及土地利用情况，主要包括规划区域总面积及构成，土地利用结构，如农用地、建设用地、未利用地等大类及各类的细分情况，包括主要地类的数量、比重、地理位置、区域范围及空间形态等，乡村土地制度改革试点情况等。三是乡村经济发展情况，主要包括村域经济总量及人均水平、村集体经济情况、乡村经济结构，农业经济总量、农业产业结构、总体发展水平、特色资源和产品等，非农产业结构、发展水平、特色与优势等，农村居民家庭人均可支配收入及来源结构，乡村主要资源的开发利用情况等。四是乡村人口情况，主要包括乡村人口数量，如户籍人口、常住人口等的数量及增长率；乡村人口结构，包括年龄结构、性别结构、文化结构、就业结构等；乡村人口分布，如人口分布密度、人口在村域各居民点的分布、最远居民点与村民委员会或中心村的距离、乡村人口居住生活区和生产地、就业地区的空间距离等；乡村人口流动，流入人口数量、主要来源地及流入原因，流出人口数量及主要去向、原因等。五是乡村聚落情况，如农民住房情况、乡村居民点数量、规模结构、类别结构、空间分布特征等。六是环境设施建设情况，主要包括农业生产设施建设情况，道路交通、供水、排水、供电、通信、燃气、环卫、防灾等基础设施和市政设施建设情况，教育、医疗、文化、体育等公共服务设施建设情况。七是乡村环境和风貌情况，主要包括乡村环境问题、环境保护、修复和治理情况，乡村景观风貌情况等。八是乡村制度和文化情况，主要包括乡村发展历史、物质文化和非物质文化遗产，当地风俗习惯、社会风气、公共文化等，乡村治理体系架构及主要规章制度建设情况等。

（三）乡村规划的主要内容

乡村规划的主要内容因规划类型而定。以我国乡村规划中最基础的两类规划为例，《中华人民共和国城乡规划法》规定：“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”在实际应用中，除相关法规标准等规定的基础性规划内容外，可根据乡村实际和发展需要，相应增加一些扩展性内容。主要规划内容一般包括：

乡（镇）域规划中需要基于乡（镇域）全局和长远发展的视角，明确乡村发展的分类引导、空间引导、规模控制、设施资源配置等内容。有关乡村的主要内容包括：确定村镇体系，划分中心村、一般村、自然村等，明确各村在乡（镇）域村镇体系中的地位功能；乡村布点规划，确定保护发展、保留发展、搬迁撤并等不同类型乡村的数量、布局、发展方向等；村庄规模，明确村庄建设用地规模和人口规模等；乡村土地利用规划、乡村基础设施和公共设施规划、乡村环境保护与防灾减灾规划、近期建设规划、规划实施的保障措施等。

村庄规划以特定乡村区域为对象，实质上涵盖了村域和乡村居民点两个空间层次，是指导乡村区域发展最直接、最重要的依据。村庄规划的主要内容一般包括：一是规划范围，明确规划区域的具体空间范围；二是规划期限，村庄规划的期限一般为10—20年，近期规划一般为3—5年；三是村域规划，主要包括乡村发展现状及环境条件等的分析，乡村整体的发展目标与规模，村域土地利用和空间管制规划，乡村产业、文化、生态等重点领域的发展规划，村域总体布局，村域基础设施和公共服务设施建设规划，村域环境保护和防灾减灾等；四是乡村居民点规划，主要包括村庄建设用地布局、基础设施规划、公共服务设施规划、安全与防灾减灾规划等，有需要的村庄编制旧村整治规划、景观风貌规划、历史文化保护规划等；五是近期建设规划；六是规划实施的保障措施。^[26]