城市运营的背景与发展

城市运营脱胎于城市经营，是我国学者在城市发展实践中对“城市经营”理念的升华，具有鲜明的中国特色。20世纪80年代后期有经济学家提出“城市基础设施的经营与管理”的思想，差不多就是城市经营的观念。而城市经营概念的首次提出是在1998年9月上海召开的纪念十一届三中全会的研讨会上。2002年前后，我国城市策划学者最早提出“城市运营”的概念。理论上，我国的城市经营与城市运营都是起源于20世纪50年代欧美国家的城市管理（urban management）或城市经营理论。该理论的根据是城市的资源具有越来越强的商品属性，而政府其实与一般的公司并无本质区别，从而使最早出现企业中的竞争力的概念开始被引用到城市甚至区域的层面。英国社会学家帕尔（Ray Pahl）结合城市竞争理论和欧洲20世纪60年代的改革运动，首次提出城市管理（城市经营）理论。帕尔在他的著作《谁的城市》中认为，城市管理就是将城市的各种匮乏资源进行分配的过程。之后，受以政府再造为核心的新公共管理理论的影响，城市管理的中心从治理转向经营。

实践中，大约在2010年前后，部分城市政府开始尝试与拥有融资能力的房地产开发商合作开发新城或新区，城市运营实践就此开始。2013年12月中央召开的城镇化工作会议明确提出新型城镇化的国家战略，2014年3月出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，明确了“市场主导、政府引导”的城市发展方向。城市运营概念就是在这一现实背景下诞生的。(www.xing528.com)

必须提到的是，在之前的以政府为主导的城镇化模式下，城市经营是城市建设中的主流模式，实践中，它产生了很多问题。1994年施行分税制改革，地方政府的权力、动力与空间都加大了，同时压力也加大了。城市间竞争加剧。城市建设的资金几乎完全依赖地方政府的财政收入，而财政收入的很大一部分又来自土地出让。后果是地方政府的利益最大化取代了社会公共福利的最大化，城市经营变成纯粹房地产开发，土地浪费严重，社会矛盾突出。尽管现实中尝试了吸收社会资本的融资模式，但没有市场的参与，因而谈不上是真正的城市经营。城市经营的元理论强调广泛的社会参与和市场调配在城市建设和城市发展中的作用。以此为基础，城市运营的总体目标是通过产业、文化、交通、生态和人居环境提升来实现城市五位一体的综合发展。