中国城市规模等级划分标准及关键问题

（一）城市规模等级划分

1980年，中国首次对1955年国家建设委员会《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中的城市划定标准作出改变，将城市划分为四个等级：市区常住非农业人口（中心城区和近郊区非农业人口）100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万和20万以下为小城市。2014年11月20日，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕第51号文件），新标准按城区常住人口数量将城市划分为五类七档：

①超大城市：城区常住人口1000万以上；②特大城市：城区常住人口500万至1000万；③大城市：城区常住人口100万至500万，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；④中等城市：城区常住人口50万至100万；⑤小城市：城区常住人口50万以下，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市。

1980年，中国首次参照联合国的标准规定城市人口（中心城区和近郊区非农业人口）达到100万以上的城市为特大城市。2014年11月20日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》的城市规模划分标准是：其中城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。从人口类型看，1980版标准是指“市区非农业人口”，2014版标准指的是“城区常住人口”；从人口数量规模看，1980版标准是达到100万以上，2014版标准是500万以上1000万以下。具体而言，2014 版标准相比于1980版标准有四点重要调整：①城市类型由四类变为五类，增设了超大城市。②将小城市和大城市分别划分为两档，细分小城市主要为满足城市规划建设的需要，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。③划分城市级别的人口规模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20 万、50 万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。④将统计口径界定为城区常住人口。（中国互联网新闻中心，2019年8月15日）(www.xing528.com)

（二）城市规模等级划分中的关键问题

如上所述，中国城市具有特殊性，有严格的行政等级差别。我国建制市的行政级别可大致分为四个层次：直辖市—副省级市—地级市—县级市。城市有上下级之分意味着城市可以管理城市，如地级市管县级市、县级市管镇。中国的城市不但管理城市自身，还要管辖着乡镇和村。西方的城市就是城市，不包括农村。划分城市规模等级的关键有二：一是城市边界；二是城市人口。目前在统计中关于城市边界和城市人口的界定并非特别清晰，城市边界的不确定造成城市人口的不确定，这主要还是行政区划方面带来的困扰：行政辖区要远大于城市的实体范围。城市的实体范围到底有多大？关键是为什么似乎没人在意？还有一个问题与我们一开始讨论的城市规模的定义有关。城市规模不能只讲数量指标，即城市人口的多寡。城市是发展的产物，是要素聚集的所在，仅仅人口数量不能体现这一点。因此等级划分不能纯以人口作标准。换句话说，在人口一样多的情况下，有些城市比另一些城市更像城市或大城市。或许，我们仍未摆脱城乡二元的思维，往往仅仅以农村为参照来看待城市或城市规模，尽管有时需要这样，比如在强调城市的负面因素之时。当务之急，还是先厘清并统一一些概念。