如何通过土地规模调控城市规模

（一）城市用地规模

城市用地是城市规划区范围内赋予一定用途和功能的土地的统称，是用于城市建设和满足城市功能运转所需要的土地。如城市的工厂、住宅、公园等城市设施的建筑活动，都要由土地来承载，而且各类功能用途的土地都要经过规划配置，使之具有城市整体而有机的运营功能。城市用地规模是指依据城市人口规模和国家规定的人均建设用地标准而确定的城市建设用地总量。

我国进入了快速城市化时期，2004年我国城市化水平达到41.8%，较1978年增加了26个百分点。相应地，城市用地规模不断增长，1985—2000年我国城市建成区用地年均扩展速度为850平方千米。^[21]进入21世纪以后，在经济高速增长的情况下，城市的空间结构面临调整，许多城市的总体规划都进入修编阶段。在各城市总体规划进行修编的过程中遇到的一个突出问题就是城市规模问题。表现在两个方面，一是大部分城市总体规划确定的人口与城市用地规模在20世纪90年代初已被突破，城市总体规划的范围、目标和标准不能适应经济社会发展的需求；^[22]二是许多城市在20世纪90年代中后期就开始城市总体规划的修编或编制城市发展战略规划，其中2010年的城市人口规模出现了大幅增加的现象，比上版总体规划确定的2010年城市人口规模增加30%以上。^[23]城市发展规模一直是城市总体规划编制和审批关注的焦点，多年以来主要是通过预测人口规模来确定用地规模，在市场经济体制改革不断深入的情况下，城市人口规模预测的不确定性越来越强。^[24]

中国正处于由计划经济向市场经济转型阶段，随着经济体制改革的深入，中国人口流动越来越趋于市场化，传统的以城市人口规模为主体的城市规模控制思路已不能完全适应如今的城市管理。在市场经济条件下，城市经济增长水平对城市用地规模有决定性的影响。在我国实行城市土地国家所有的体制下，通过用地规模的管理实现城市规模的调控是可行的。进一步，我们用城市建成区面积对经济增长水平的弹性，实证分析了我国城市用地规模的影响因素。^[25]

（二）城市用地分类与规划建设用地

现批准的《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准，编号为GB50137－2011，自2012年1月1日起实施。其中，第3.2.2、3.3.2、4.2.1、4.2.2、4.2.3、4.2.4、4.2.5、4.3.1、4.3.2、4.3.3、4.3.4、4.3.5条为强制性条文，必须严格执行。原《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）同时废止。

1.城乡用地

城乡用地指市（县）域范围内所有土地，包括建设用地与非建设用地。建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地等，非建设用地包括水域、农林用地以及其他非建设用地等。

表3－4　城乡用地分类中英文对照

资料来源：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）。

2.城市建设用地

城市建设用地指城市和县人民政府所在地镇内的居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地、绿地。城市建设用地规模指上述用地之和，单位为hm2。

表3－5　城市建设用地分类中英文对照

（续表）

资料来源：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）。

3.人口规模

人口规模分为现状人口规模与规划人口规模，应按常住人口进行统计。常住人口指户籍人口数量与半年以上的暂住人口数量之和，计量单位为万人，应精确至小数点后两位。

4.人均城市建设用地

人均城市建设用地指城市和县人民政府所在地镇内的城市建设用地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。(www.xing528.com)

5.人均单项城市建设用地

人均单项城市建设用地指城市和县人民政府所在地镇内的居住用地、公共管理与公共服务用地、交通设施用地以及绿地等单项城市建设用地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

6.人均居住用地

人均居住用地指城市和县人民政府所在地镇内的居住用地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

7.人均公共管理与公共服务用地

人均公共管理与公共服务用地指城市和县人民政府所在地镇内的公共管理与公共服务用地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

8.人均交通设施用地

人均交通设施用地指城市和县人民政府所在地镇内的交通设施用地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

9.人均绿地

人均绿地指城市和县人民政府所在地镇内的绿地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

10.人均公园绿地

人均公园绿地指城市和县人民政府所在地镇内的公园绿地面积除以中心城区（镇区）内的常住人口数量，单位为m2／人。

11.城市建设用地结构

城市建设用地结构指城市和县人民政府所在地镇内的居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地以及绿地等单项城市建设用地面积除以中心城区（镇区）内的城市建设用地面积得出的比重，单位为%。

12.气候区

气候区指根据《建筑气候区划标准》（GB50178－93），以1月平均气温、7月平均气温、7月平均相对湿度为主要指标，以年降水量、年日平均气温低于或等于5℃的日数和年日平均气温高于或等于25℃的日数为辅助指标而划分的七个一级区。

表3－6　不同气候区规划人均建设用地规模标准　单位：m2／人

资料来源：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137－90）。