中国生态扶贫的关键策略

（一）搭建一套整体性的政策架构

生态扶贫作为一项国家战略和综合性工程，必须搭建一套整体性的政策架构。要完成这一工作，至少要从以下几个方面入手：

第一，要给予生态扶贫明确的战略定位。至少是国家推动的生态扶贫工程，以此为基础在国家层面推动形成《生态扶贫十年规划》。第二，对于贫困地区特别是西部贫困地区的发展定位予以明确，尤其要理顺贫困地区发展和主体功能区规划二者之间的关系，有必要从制度上重新明确，建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制。第三，建立一套综合性的生态扶贫保障机制，包括财政金融支持机制、生态扶贫的考核评价机制、生态扶贫的益贫瞄准机制、生态扶贫的产业引导机制、生态扶贫的社会动员机制，推动完善生态资产核算，建立生态产品的市场机制。第四，建立较为系统的监督考核机制，设计科学合理的生态扶贫考核指标体系，整合生态GDP考核和生态扶贫考核，综合评价贫困地区发展实绩。第五，不断探索、完善生态扶贫的模式。从环境保护、生态补偿、生态资源开发、易地搬迁、生态产业等生态扶贫模式入手，不断提升生态扶贫的效果。

（二）建立面向重点生态功能地区和生态脆弱地区的瞄准机制

重点生态功能区、生态脆弱地区以及生态保护区应成为生态扶贫的主要目标区域，而这些区域的相对贫困人口成为生态扶贫的主要目标人群。生态扶贫的主要目标，是配合国家生态文明建设战略和主体功能区划的实施，协调主体功能区和生态脆弱地区的生态保护和发展。由于主体功能区和生态保护区以生态环境保护为第一要务，因而其产业发展会受到诸多限制，特别是出现在负面清单上的产业将被严格禁止在生态脆弱地区和主体功能区发展。这对上述地区产生了两种影响：首先，上述地区的经济发展可能会与其他地区产生差距；其次，上述地区的产业选择必须遵循生态发展的模式。

（三）建立以财政机制为主体的生态扶贫保障机制

未来生态扶贫的总体压力较大，对财政支持的要求较高，也需要进一步瞄准贫困人口和贫困地区，因此需要建立比较有效的财政支持机制和益贫瞄准机制，以最大程度提升生态扶贫的效果。此外，还需要通过一定的手段动员人力、物力、财力继续向贫困地区倾斜，因此，也要建立一定的产业引导机制和社会动员机制。

1.建立财政支持机制，确保财政支持幅度有序上升

生态扶贫的财政支持机制重点是建立长效的财政投入机制。逐年加大对贫困地区生态扶贫的支持，持续逐年加大对生态保护、生态补偿、生态移民搬迁、生态产业等方面的投入，并建立增长机制。第一，在投入的内容上，可以逐步实现从生态保护、生态补偿、生态产业等方面向公益性岗位、以工代赈等方面增加，通过公益性岗位等家门口就业的方式，不断增强贫困人口的内生动力。第二，投入的方向上，可以从特惠到普惠，先重点面向深度贫困地区，支持深度贫困地区生态扶贫，逐渐向所有欠发达地区全面推开。第三，在保障机制上，可以规章、条例等形式保证财政支持生态扶贫的比例和增长速度。第四，在监督机制上，加强对生态扶贫政策实施与预算执行的跟踪、监测和考核，建立生态扶贫财政治理体系。

2.建立中央、省级财政转移支付的倾贫瞄准机制，提升转移支付资金的扶贫效率

针对贫困县的转移支付很多，财政制度上也倡导各类涉农资金整合，但此类资金在使用过程中很难计量有多少用于贫困人口的脱贫攻坚。我们认为，2020年后生态扶贫的政策体系中应当包含一套中央、省级财政转移支付的倾贫瞄准机制：第一，建立一个恰当的财政资金的倾贫瞄准机制，对于财政资金用于扶贫领域的比例、审计的方式、社会监督的方式进行明确，确保中央有关生态发展、脱贫攻坚的转移支付资金切实用于生态扶贫领域。第二，对于深度贫困地区，可以提升一些“戴帽”资金投放的比例，有关转移支付通过建立专户专账的形式进行管理。

3.建立生态产业规划和引导机制，促进生态产业向贫困地区转移

已经有贫困地区利用产业升级、技术进步实现了产业发展的弯道超车。最典型的例子是贵州省的大数据产业。目前，苹果、阿里巴巴、华为、腾讯等顶尖的企业大数据中心都设立在贵州，带动了当地一系列的高新技术产业发展。这也充分证明了以往贫困地区在产业发展中的一些明显劣势在互联网时代不再是劣势，甚至成了优势。西部不仅可以承接一些东部淘汰的产业，也完全可以引领产业升级的潮流。(www.xing528.com)

基于此，我们认为：第一，国家层面可以尽快探索生态产业的规划、引导机制，把一些能够在西部地区开办的高新技术产业有步骤地通过产业规划、政策引导、财税补贴等方式向西部地区转移。第二，在西部地区建立若干互联网、通信、生物医药制造的示范中心，通过示范带动推动西部欠发达地区产业升级。第三，对西部欠发达地区产业“去污减排节能”工程给予专项财政补贴，减少欠发达地区生态产业发展的企业成本，提升生态生产效益。

4.健全生态金融保障机制

通过金融手段引导市场配置，加强金融政策与产业政策的协调配合，创新银行生态金融产品和服务，加大对生态产业、节能环保等领域的贷款支持力度；允许银行发行生态债券，为生态贷款提供较长期限、较低成本的资金来源；完善生态信贷指导目录，制定商业银行的信贷环境风险评级标准，对于欠发达地区的信贷提供税费优惠及政策支持；鼓励商业银行和国家开发银行建立专门的生态金融事业部，引导资源流向贫困地区，为发展生态产业扶贫提供资金保障。

5.建立社会动员机制，形成生态扶贫社会风尚

生态扶贫形成了一种理念，但还没有形成社会风尚。有必要建立广泛的社会动员机制，将生态扶贫融入欠发达地区发展的方方面面。有以下考虑：第一，推动相关理论研究，深入研究扶贫开发和生态保护的相互关系，为生态扶贫的进一步实践提供理论基础。第二，动员全社会参与生态扶贫工程。继续发挥社会主义制度的优越性，动员全社会参加生态扶贫工程，最大程度汇集方方面面力量支持欠发达地区发展。第三，推动社会组织参与生态扶贫，特别是那些具有生态保护、生态教育和生态产品开发职责和能力的社会组织、社会企业参与到上述地区的保护与发展中来，形成一些具有中国特色的保护与发展的模式。第四，动员贫困人口参与。让贫困人口从生态扶贫的被动接受者成为生态扶贫的主动实施者，通过参与环境保护、生态治理、生态扶贫工程获取经济报酬，并且实现能力增长，逐步达到可持续脱贫。第五，引导贫困地区形成绿色生产、生活方式。第六，探索生态众筹，建立生态扶贫基金池，促进多主体参与贫困地区的生态增长与生态扶贫。

6.推动完善生态资产核算，建立生态产品的市场机制

生态资产核算是生态扶贫政策市场化机制的基础，也是资产收益、生态资源开发等扶贫模式的基础，在实践中还是空白。因此，亟须完善生态资产核算，推动现有的以提高生态资产收益为主要形式的生态扶贫机制的发展。

此外，还需要加快推动生态扶贫的市场机制。如流域补偿、碳汇市场等市场机制仍然是生态扶贫中的短板，发挥作用有限。需要完善市场机制，使生态产品的生产者和消费者形成市场上的交换关系，更好地实现生态产品的价值。

（四）建立以生态扶贫指标体系为核心的考核机制

总体来看，未来生态扶贫战略需要建立以生态扶贫指标体系为核心的考核机制，充分发挥考核的“指挥棒”作用，同时，就考核的方式与机制进行一定的改革。第一，探索建立生态扶贫考核评价指标体系。第二，整合生态GDP考核和生态扶贫考核综合评价贫困地区发展实绩。目前，国家统计局已经发布了“中国生态发展指数”，用以评价各省生态发展情况，部分省份已经把生态GDP考核纳入到日常考核之中。例如，2017年江苏省发布了《江苏省生态文明建设目标评价考核实施办法》，并发布了细化的《江苏省生态发展指标体系》和《江苏省生态文明建设考核目标体系》。考虑到2020年后欠发达地区发展的实际，有必要整合生态GDP考核和生态扶贫考核，通过综合考核的形式评价欠发达地区的发展实绩。

考核的方式和结果运用方面，总体上可以沿用目前贫困县考核的方式。可以考虑从以下几个方面进行改进：第一，简化考核层级，由省以下各级政府组织、扶贫部门牵头统一进行。第二，减少交叉和重叠考核，每个工作年度进行一次考核，减少考核次数，且相关的行业部门不再就生态GDP和生态扶贫进行考核。第三，放大考核的参与范围，基层政府、贫困人口也以一定形式参与考核，形成一定形式的下级考核上级。