未来生态扶贫的有效区域定位

从现状来看，贫困地区是与生态脆弱地区、与主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、与少数民族地区、与资源富集地区、与边境地区以及与革命老区形成高度重合。2020年后，在低收入人口和欠发达地区向西部地区聚集的情况下，欠发达地区与生态脆弱地区、与主题功能区中限制和禁止开发区域将更加重合。这些地区的人口多寡、贫困程度、自然资源、生态状况、发展前景、战略地位等方面截然不同，有必要立足扶贫、面向未来，对于不同地区的发展战略进行重新定位。

基于此，对于欠发达地区发展定位，结合《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区规划》可以按以下不同功能进行定位：第一，生态脆弱地区。主要是面临较大生态、环境风险的地区，区域范围上主要包括主体功能区中禁止开发区的全部、限制开发区中生态功能区的大部分贫困地区、贫困人口。这类地区的发展以减少人对生态的扰动为主，策略上以整体性的生态扶贫搬迁为主。第二，农产品提供地区。区域范围主要是生态环境较好、资源富集地区，以及为城市提供服务的地区，主要是《全国主体功能区规划》限制开发区中农产品主产区以及《全国生态功能区规划》中农产品提供地区。政策方向主要是，在尽可能减少对环境扰动的基础上，利用生态资源，以生态资源开发、现代农业为主，并承接部分生态扶贫搬迁。第三，边境地区。区域范围主要是靠近边境的贫困地区，以服务于国家领土安全、恢复和保护生态为主，策略上以生态补偿、公益性岗位为主。第四，目前的深度贫困地区。区域上以目前三区三州为主，策略上以基础设施改善、公共服务均等化为重点，综合开展生态扶贫工程。第五，其他欠发达地区。区域上是除以上区域之外的欠发达地区，策略上以生态资源开发为主，实施综合性生态扶贫战略。具体来看，可以按照以下思路分类实施：

表6-1　不同地区生态扶贫策略

第一，生态脆弱地区，整体实施生态扶贫搬迁。2020年后，在综合考虑国家财力、国土安全等问题的前提下，此类地区主要以生态扶贫搬迁为手段，实现整体搬迁，给这些区域的生态保护、生态恢复、生态调节功能发挥留足空间。生态脆弱地区应最大程度减少人类活动对生态环境的扰动。此外，这些地区长期以来是扶贫开发的难点地区，存在比较强烈的“保护与开发的矛盾”，且难以解决。这些地区应尽快实现生态扶贫搬迁，并考虑可以实施较大范围的整体搬迁，搬迁后以生态保护为主。

第二，农产品提供地区，以现代农业为主，在最小环境扰动原则下开发生态资源。此类地区涉及我国粮食安全，是重要农产品的提供区，主要以生态保护、现代农业为主施行生态扶贫政策。也可以在环境最小扰动原则下开发生态资源，既注重生态保护，也开展一定程度的生态资源的开发。此外，此类地区中一些生态较好、靠近城镇的地区可以承担生态移民搬迁安置功能。(www.xing528.com)

总体来看，此类地区，重点围绕特色生态产业，借助产业升级、消费升级，以打造现代农业为核心任务，全面提升农林牧副渔等产品提供能力。围绕旅游扶贫、农家乐、观光农业、庭院经济，打造田园综合体，发展生态扶贫产业。在挖掘民族文化的基础上，打造休闲、旅游、现代农业综合体。此外，还要继续实施各类生态补偿，草原保护奖补政策、退耕还林和公益林补助等项目都要综合发挥扶贫作用。实施生态公益岗的扶贫战略，将生态公益岗向贫困户倾斜，使贫困户在环境保护中优先受益。

第三，目前的深度贫困地区，重点改善基础设施和公共服务。主要是三区三州地区，2020年后生态扶贫的重点方向仍然要放在基础设施改善、公共服务均等化上。重点通过文化扶贫、教育扶贫等手段，提升人力资本。挖掘具有民族特色、区域特色的地方文化，以此为基础，以旅游扶贫、特色农业、观光农业、光伏扶贫等手段，尽快提升贫困人口收入，促进地方充分发展，缩小与其他地区的差距。

第四，边境地区，以生态建设、生态补偿、公益性岗位作为扶贫支撑点，服务国家安全战略需求。边境地区有国土安全的战略需要，在生态扶贫战略中可以把环境保护、生态发展作为核心战略，加大对此类地区的生态建设、生态补偿、公益性岗位的支持力度，将以工代赈、生态补偿、公益性岗位作为此类地区长效脱贫机制的重要支撑。此外，在一些具有区位优势的边境地区，可以考虑打造一些开放门户，发展边境服务业、旅游业等第三产业。

第五，其他欠发达地区，以生态资源开发为主，实施综合性生态扶贫战略。这些欠发达地区没有以上几类地区的生态问题和国土安全问题，可以总体实施综合性的生态扶贫战略，重点突出生态资源的开发，通过生态产业、资产收益、生态补偿等方式实施全方位扶贫。