我国生态扶贫政策面临多重挑战

具体来看，我国生态扶贫政策面临着哪些问题和挑战，将朝什么方向发展呢？以下是基于客观实际和发展趋势作出的预测性分析和研判。

（一）生态扶贫的政策对象需要重新确定

现有生态扶贫政策的框架是建立在精准扶贫的基础上，其对象主要是建档立卡贫困户，例如公益性岗位、易地扶贫搬迁、资产收益制度等等，都是直接面对建档立卡贫困户的。而随着贫困县、贫困村和建档立卡贫困户脱贫摘帽，现有政策如何延续就会成为问题。特别是针对建档立卡贫困户而设立的生态公益岗位的延续，会面临制度困难。因此，需要重新界定生态扶贫的重点区域和扶贫对象。

（二）生态扶贫压力依然很大

生态扶贫最大的现实就是贫困人口（或低收入人口）仍然存在，且总量不小，在地域上呈现向西部地区聚集的趋势。这给生态扶贫带来两方面的压力：第一，贫困人口总量带来的脱贫扶贫压力。按照北京师范大学李实教授课题组预测，以1.5倍贫困线度量，2020年以后贫困发生率约为6.2%，相对贫困人口约为6000万。到2025年，贫困发生率下降到2.6%，贫困人口规模在2500万以下，总量仍然不小。这些贫困人口在新的贫困标准中仍然面临较大的脱贫压力。第二，西部地区生态扶贫面临的开发与保护的矛盾带来的扶贫压力。2020年以后，贫困群体将在未来一段时间内呈现持续性向西部地区聚集的趋势。总体来看，我国西部地区从生态资源的角度可以分为两类：一类是以西北地区和青藏高原为代表的生态环境脆弱区域，包括西南部分严重石漠化地区。这类地区生态环境脆弱、农牧业发展限制因素多，保护任务重、生态扶贫手段少。另一类是以西南大部为代表的生态环境较好、生态资源富集地区，目前探索出一些较好的生态扶贫手段，但贫困人口数量大，扶贫任务重，也有一定的环保压力。这是2020年后生态扶贫面临的基本现实。

（三）生态保护与扶贫和发展之间的矛盾愈加突出

随着生态文明建设，生态功能区、生态脆弱区的生态保护与扶贫和发展之间的矛盾会愈加突出，比如生态功能区、生态保护区和生态脆弱区的产业发展与生态保护之间的矛盾会逐步显现。一些贫困地区在实施生态保护取得初步成效以后，试图通过开发旅游等方式促进经济发展并提高扶贫的效果，但是与生态功能区和保护区的管理产生矛盾。

我国832个贫困县中，有546个县处在《全国主体功能区规划》划定的限制开发区和禁止开发区，占全部贫困县的65.63%，覆盖贫困人口63.99%。2020年后，在贫困群体进一步向西部地区聚集的前提下，将有绝大多数现在的贫困县处于这两类地区。限制开发区和禁止开发区有特殊的区域政策，除了可以获得用于公共服务和生态环境补偿的转移支付之外，其他大多数政策对贫困地区的发展均有一定的限制。例如：限制开发区的产业政策限定在特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张；其投资政策主要是支持公共服务设施建设和生态环境保护；其土地政策主要是实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地、生态用地改变用途；其人口政策主要是降低人口密度，鼓励生态型移民。禁止开发区的区域发展政策更为严格。在这种较为严格的规制下，这些政策对于贫困地区的发展特别是产业发展，是很大的限制。因此，在主体功能区政策框架下选择发展定位和发展方向，是2020年后西部贫困地区发展的重要依据。

（四）生态发展和扶贫对中央财政压力持续增加

近几年，国家对于生态发展和脱贫攻坚两方面的重视程度越来越高，在这两方面的投入也逐年加大，中央财政环境保护支出占中央财政收入的比重从2010年的0.16%上升至2016年的0.41%，年均增长幅度约47.3%；扶贫专项资金占中央财政收入的比重从2010年的0.52%上升至2016年的0.91%，年均增长幅度约为20.4%。同一个时间区间，国家财政收入的增长速度从21.3%下降至4.5%。这两方面对于国家财政已经形成了较大压力。(https://www.xing528.com)

目前，精准脱贫攻坚和污染防治已经成为三大攻坚战中的两个攻坚战，国家对相关领域的财政投入还将加大。但从总体趋势来看，考虑到全国和中央财政收入增速放缓的情况，2020年后，生态发展和扶贫两项工作对中央财政的压力将持续增加。因此，基于我国财政状况现实，建立一套针对生态扶贫的可持续的财政投入和金融支持的政策框架，就成为2020年后生态扶贫战略的重要内容。

（五）生态扶贫的对象和范围进一步扩大

随着我国对生态文明建设的日益重视，尤其是明确提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，在整合我国现有保护地的同时，也进一步加大保护面积，解决保护碎片化、多头管理等问题。以大熊猫国家公园为例，其将四川、陕西、甘肃三省的野生大熊猫种群高密度分布区、大熊猫主要栖息地、大熊猫局域种群遗传交流廊道合计80多个保护地有机整合，划入国家公园，总面积达27134平方公里，将有20多万人口被划入到国家公园内。建立国家公园使得生物多样性保护面积进一步扩大，使得之前很多不在保护区的地区纳入到保护范围内。在此过程中，对地方社会经济发展贡献很大的自然资源利用必然大大减少。这一方面限制了地方经济发展，地方财政将进一步减少；另一方面，社区的就业机会将大大减少，社区赖以生存的采集、采石、放牧、挖矿等活动将受到严格限制。此外，保护范围的进一步扩大必然导致野生动物进一步增多，而目前生物多样性保护对社区影响最大的就是野生动物致害，大部分社区家庭林地或耕地等农林业生产都会遭受野生动物侵害，而这部分的补偿几乎没有。而未来这方面的损失数量和范围将会进一步扩大，严重影响国家公园周边社区的农林业生产，导致大量土地撂荒，农林地使用效率大大下降。因此，未来野生动物肇事补偿政策、保护地内社区可持续发展政策都将成为生态扶贫政策面临的重大挑战。

（六）部分技术问题亟待解决

生态资源开发与保护的矛盾长期存在。通过这几年的探索，形成了一些生态资源开发与保护并重的脱贫手段，比如生态产业、生态补偿、易地搬迁、资产收益等几类模式，已经取得比较好的扶贫效果。但有几个突出难点目前来看在短时间内还难以解决，需要未来生态扶贫政策加以重视：

第一，生态扶贫各类模式的益贫性比较低。总体来看，这些模式的问题在于益贫性还比较低，生态资源开发还没有真正惠及贫困人口，或者说贫困人口并未能从生态资源开发的过程中获得明显高于其他群体的收益，在扶贫意义上生态资源开发的盈亏平衡点还未找到。可以预见2020年后，随着工商业资本更加迅猛地进入到农村地区、进入到欠发达地区，这种矛盾会更加凸显。

第二，在生态产业发展中所产生的一些问题也会逐渐显现出来。比如一些地方在种植生态农产品过程中超采地下水，一些生态农副产品的市场波动等，易地搬迁以后出现了产业发展不足和就业不足问题也会逐渐显现，一些经营不好的乡村旅游产业出现萎缩。这些问题是生态产业发展中长期未能解决的问题，需要2020年后生态扶贫政策探索解决。

第三，尽管国家财政在生态补偿中发挥了重要作用，但是基于市场机制而形成的生态补偿仍然很难推动。比如流域补偿仍然面临许多困难，碳汇林的种植与农民的日常生活存在一些冲突等。

第四，生态资产价格对贫困地区仍然不利。比如退耕还林的补贴标准提高，但是对于农民的收入贡献仍然有限；一些地方的土地、山林或山坡被流转，但是往往是基于粮食种植的收益计算其流转费用（价格）。每年15元的集体生态公益林的补助，仍然不足以弥补当地农民的机会成本。