实践探索：从旅游扶贫试验区到生态旅游扶贫

2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确将旅游（尤其是乡村旅游）定义为农户脱贫致富的主要工具，并提出翔实、因地制宜的行动方案，同时也制定出明确的行动目标。2013年8月，国家旅游局与国务院扶贫办共同出台《关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》，进一步明确了利用国家级旅游扶贫试验区的示范带动作用，探索旅游扶贫新模式的创新路径及标准。2014年，国家发展和改革委员会、国家旅游局、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办发出《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》，将农民就业、农村增收与乡村旅游结合起来。2016年12月，国务院印发《“十三五”旅游业发展规划》，明确提出“实施乡村旅游扶贫工程”。在此之前，农业部等14部门联合印发的《关于大力发展休闲农业的指导意见》提出通过发展休闲农业来推动农业和旅游供给侧结构性改革，促进农村一二三产业融合，最终实现农民就业增收和产业脱贫的目的。国家旅游局等12部门联合印发的《乡村旅游扶贫工程行动方案》明确提出乡村旅游扶贫八大行动，计划在“十三五”期间，力争通过发展乡村旅游带动全国25个省（区、市）2.26万个建档立卡贫困村230万贫困户747万贫困人口实现脱贫。2017年，中共中央、国务院印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（简称“一号文件”），明确提出“田园综合体”的概念，紧密地将生态、旅游、扶贫融为一体，强调要建设“生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇”。以农民为本的农村发展理念得到强调，彰显了村庄主体性。同时，为实施生态旅游扶贫提供了具有较强操作性的载体。

（一）以点带面的实践推进策略

第一，建立国家旅游扶贫试验区。在2000年建立“国家旅游扶贫试验区”的基础上，经过13年的探索，国家旅游局与国务院扶贫办于2013年共同出台《关于联合开展“旅游扶贫试验区”工作的指导意见》，以实现探索旅游扶贫新模式、充分发挥示范带动作用的政策实践的目标预设。

第二，将乡村旅游作为战略实践载体。生态旅游的本质是社区旅游。如何在社区治理、社区团结与社区合作的基础上实现扶贫目标，使社区价值的增值分享不因贫富差距而走向不义，是整个生态旅游扶贫事业的关键所在，也是利用传统民族文化与生态智慧的契合点，推动乡村旅游在人类命运共同体建设和减贫使命担当方面的价值凸显。为此，国家旅游局等12个部委于2016年8月联合印发《乡村旅游扶贫工程行动方案》，明确提出开展乡村旅游扶贫的八大专项行动：

①乡村环境综合整治专项行动。

②旅游规划扶贫公益专项行动。

③乡村旅游“后备箱”和旅游电商推进专项行动。

④万企万村帮扶专项行动。

⑤百万乡村旅游创客专项行动。

⑥金融支持旅游扶贫专项行动。

⑦扶贫模式创新推广专项行动。(www.xing528.com)

⑧旅游扶贫人才素质提升专项行动。

（二）以会议形式为推手，促进战略理念的扩散及落实

2015年、2016年，在安徽省黄山市和河北省张家口市分别召开乡村旅游与旅游扶贫会，将生态旅游扶贫理念及战略推到一个新高度。2015年8月在安徽省黄山市召开的“全国乡村旅游提升与旅游扶贫推进大会”，提出“广泛动员各种力量推动乡村旅游发展，加大旅游扶贫攻坚力度，创造新一轮乡村旅游与旅游扶贫工作高潮”行动计划，计划在未来五年带动1200万贫困人口脱贫。2016年8月，在河北张家口市召开“第二届全国乡村旅游与旅游扶贫推进大会”，国家旅游局局长李金早指出：“贫困地区旅游扶贫工作是一项具有全局性、综合性、战略性的工作。在过去一年工作推进中，乡村旅游已经成为旅游扶贫的主阵地，旅游扶贫已成为扶贫开发的生力军。”

2016年5月19日，国务院总理李克强在首届世界旅游发展大会开幕式上致辞，指出，中国推出了一系列促进旅游业改革发展的政策措施，目的是把旅游业打造成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代化服务业，以迎接正在兴起的大众旅游时代。在谈到中国发展旅游业的五大功能时，李克强总理这样表述其中的第三项：“旅游业是实现扶贫脱贫的重要支柱。农村贫困人口脱贫是中国全面建成小康社会最艰巨的任务，也是必须实现的目标。中国贫困人口大多分布在老少边穷地区，那些地方发展工业、农业受到很多限制，而发展旅游业具有得天独厚的优势。很多地方依靠发展旅游业实现了脱贫。同时，旅游业也打开了一扇通往外部世界的大门，人们的视野开阔了，思想观念更新了，精神状态改变了，促进了社会文明进步。中国政府已提出一个目标，即未来五年内通过发展旅游业使1200万人脱贫。”

2014—2016年的生态文明贵阳国际论坛，其主要分论坛“生态文明与反贫困”的主题均为“生态文明与减贫发展”，来自联合国、非洲等多个国际组织和国内的官员、学者、NGO行动者、文化遗产研究者和文化遗产保护的政策制定者等参会嘉宾，就生态旅游扶贫的观点、见解进行广泛交流和对话。这样的交流平台，对国家战略的制定和实施产生相应的影响。

（三）与政策深度互动的战略实施

中国的生态旅游扶贫实践，遵循着“实验—实践—扩散”的路径，有层次地将生态旅游扶贫理念在全国范围内“由点及面”推广开来，以应对贫困地区自然环境差异性和民族文化多样性的挑战。以村庄为基本单位实施生态旅游扶贫战略，一方面，可消弭村庄传统文化保护与开发之间的张力。2017年中央一号文件中提出的“田园综合体”概念，在消弭此两者之间张力方面是一个典型代表。另一方面，用国家力量介入村庄发展，调和市场经济背景下不平衡的利益分配问题，将由村庄传统文化产生的利益精准地落实到文化持有者手中，此乃精准扶贫内涵新的实践形式。生态旅游扶贫理念的不断成熟和完善，标志着中国在减贫方面将生态、文化、经济、社会、政治等融为一体的实践进入新的阶段。

（四）旅游扶贫成效

中国生态旅游扶贫实践中，针对贫困地区农村特别是西部地区农村空心化、原子化的现实，以及脱贫攻坚越来越难、返贫压力受宏观经济下行形势影响越来越大的困境，通过不断加强和完善的旅游扶贫试验区的政策实践与探索，地方政府与贫困社区将旅游扶贫与地方性经验与知识、农耕文化进行融合，在政府推动、多元社会参与及向社会专业组织购买服务等体制、机制的探索中，将旅游开发与社区建设、能力培育有机结合，逐渐走出了一条中国特色的生态旅游扶贫道路。国务院扶贫办与国家旅游局合作，启动贫困村旅游扶贫工程。资料显示，2014年全国乡村旅游特色村超过10万个，接待的游客达到12亿人次，约占全国旅游接待总数的1/3，乡村旅游的营业收入达到3200亿元，同比增长15%，带动3300万农民受益。近年来，各地在旅游扶贫方面也加大力度，创新突破。

旅游扶贫在未来的绿色扶贫中将起到主导性作用。伴随着交通等基础设施的不断改善，山绿水清空气新鲜景观好的贫困地区，将是健康中国最理想之胜地，也是绿色发展和绿色减贫的重要模式之一，在不远的将来，也会成为走向小康和富裕的重要支撑。