易地扶贫搬迁的创新政策与重点地区

当下，中国易地扶贫搬迁的最重要的政策依据是《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（以下简称《规划》），《规划》非常明确地规定了易地扶贫搬迁方式适用的贫困人口范围、扶持标准、资金安排、后续生产发展方面的支持以及工作机制和保障等。和过去的易地扶贫搬迁政策相比，新的政策规划在很多方面有了创新，从而保证易地扶贫搬迁工作的顺利开展。

（一）易地扶贫搬迁政策对象和范围

长期以来，易地扶贫搬迁政策规定的搬迁对象是生活在自然条件差、生存环境恶劣、缺乏基本的生产生活条件，进行大规模的基础设施和公共服务供给建设成本非常高的区域的贫困人口，在“十一五”和“十二五”期间，搬迁对象扩大至生态环境脆弱地区、地质灾害频发和地方病严重地区的贫困人口。“十三五”期间，搬迁对象范围进一步扩大。《规划》中提出了需要进行易地搬迁的四类地方：①深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，且水土、光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区。②国家主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区。③交通、水利、电力、通信等基础设施，以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱，工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区。④地方病严重、地质灾害频发，以及其他确需实施易地扶贫搬迁的地区。并且明确提出不仅要搬迁生活在这些地区的981万建档立卡贫困人口，还要搬迁出647万生活在这些区域但不属于建档立卡贫困人口的同步搬迁人口，合计搬迁规模为1628万人。根据《规划》，易地扶贫搬迁政策所惠及的贫困人口分布在全国22个省（自治区、直辖市）约1400个县（市、区），其中西部地区搬迁规模将达到1087万人，占搬迁总人数的66.77% ；生活在片区县和国家级重点县的搬迁人口占到总搬迁人数的70%。这说明易地扶贫搬迁的重点是西部地区和贫困县。

表4-1　“十三五”期间易地扶贫搬迁对象的分布

资料来源：《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》

从搬迁原因来看，资源承载力严重不足，原是长期以来易地扶贫搬迁最主要的原因，现在仍然是易地搬迁的一个重要原因；但是公共服务严重滞后且建设成本过高已经超过资源承载力不足，从而成为移民搬迁的最主要原因。由于国家禁止或限制开发地区以及地质灾害频发易发等原因需要搬迁的人口数量所占的比重也非常可观，移民搬迁原因和搬迁规模结构的变化说明易地扶贫搬迁政策的功能和目标在发生变化，从单一的扶贫目标扩展到生态环境保护、提高公共服务供给水平等多功能。

表4-2　“十三五”期间易地搬迁的主要原因

资料来源：《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》

《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中提出了“应搬尽搬”的原则，也就是说只要符合搬迁条件的农户都会给予政策扶持，组织搬迁，这是一个非常大的政策调整，解决了长期以来困扰易地扶贫搬迁政策中“移富不移穷”的顽疾。过去，由于总投入规模的限制，各地执行易地扶贫搬迁政策时受制于搬迁指标的限制，很多希望搬迁的农户得不到搬迁机会。如在2003—2005年期间，江西省遂川县按照当地的移民条件，全县需要移民搬迁的大约有4万人，而搬迁的指标2003年为4000人、2004年为2500人、2005年为4000人，还有很多符合条件的农户需要移民，但被拒于有限的指标之外。在遂川县某镇，2005年获得的搬迁指标为500人，而报名的有900多人。为了减少报名人数，并确保获得搬迁指标的农户一定能搬迁，镇里要求报名的农户需交5000元押金，规定时间内交上，否则不列为移民户。易地扶贫搬迁指标成为一种稀缺资源，又没有明确的排除富裕农户受益的政策保证，贫困农户和富裕农户竞争稀缺资源，很显然就会处于弱势地位。笔者做过的一项研究发现，在部分地区，搬迁的农户中只有10%是贫困农户，52%是富裕农户，38%是中等农户。一些地区的调查也发现移民搬迁前的人均收入水平要高出原居地未搬迁农户人均收入水平100多元。

（二）易地扶贫搬迁的安置方式

目前，中国易地扶贫搬迁的安置方式分为集中安置和分散安置两大类，以集中安置为主，大约1244万人，占76.4%；分散安置约384万人，占23.6%。集中安置是指政府修建开发基地安置移民，具体又分为几种：第一种，行政村内就近安置。依托靠近交通要道的中心村或交通条件较好的行政村，引导搬迁对象就近集中安置，占集中安置人口的39%。如宁夏回族自治区盐池县曾记畔村，该村农户居住非常分散，部分农户居住在山大沟深的地方，村庄道路建设和饮用水供应基础设施投入非常大，该村将村庄集体土地进行调整，重新在行政主村周围给农户划拨宅基地，将农户集中安置，从而节约基础设施建设投入。第二种，建设移民新村安置。依托新开垦或调整使用耕地，在周边县、乡镇或行政村规划建设移民新村集中安置，占集中安置人口的15%。如宁夏回族自治区盐池县冯记沟村，该村原来居住地由于地处矿区，煤矿开采以后导致了宅基地塌陷严重，当地政府将该村纳入到易地搬迁计划，在距离原村庄3公里的地方建设了一个移民新村，将该村的200户农户全部搬迁到此处，该移民新村道路基础设施完善，房屋规划整齐，并且配置路灯、体育健身器材等公共服务设施。

行政村内就近安置和建设移民新村安置两种方式，主要解决的是贫困农户的住房、基础设施和公共服务可及性的问题，农户的农业生产用地没有变化和调整，这样的安置方式不会带来土地资源重新分配的矛盾，也不会有生计方式的急剧变迁和搬迁地原居民之间的矛盾和冲突。这两种安置方式引发的移民后续生产、社会适应和融合问题最小，但是适于这种安置方式的前提是当地的自然条件和交通等社会条件相对较好。

集中安置的第三种方式是小城镇、工业园区安置或者旅游区安置等。依托新型城镇化建设，在县城、小城镇或工业园区或者当地旅游、民俗文化等特色资源打造的乡村旅游重点村镇或旅游景区附近建设安置区集中安置，占集中安置人口的42%。随着乡村旅游的兴起，依托旅游资源进行易地扶贫搬迁的方式也日益增多。如重庆市武隆县白马镇依托当地天池旅游资源，将附近三个村进行易地扶贫搬迁，集中规划和设计，提供风貌建设资金扶持，改造农户住房，发展乡村旅游。双河镇则依托当地高山避暑资源，提供资金，支持农户搬迁到交通便利的地方盖房，吸引重庆等周边地区的老年人和学生来此进行避暑度假。这种模式的安置往往需要市场经营主体的介入，尤其是企业的介入，像工业园区安置、小城镇安置等。这种安置模式往往是农户远离原有的生活区域，农业生产由于耕地距离遥远或者不适于继续生产而受到影响，生计方式更加依赖非农就业，能否有长期稳定的收入来源决定着这部分易地搬迁农户生活是否能够持续改善；并且这部分移民生计方式和居住方式的变化比较显著，社会适应和融合过程相对要更长。

集中安置的第四种模式是针对特困人员、残疾人等符合集中供养条件的搬迁对象，通过纳入迁入地供养机构或建设专门住房实行集中安置，占集中安置人口的4%。如江西省修水县黄溪村在中心村所在地集中修建了20套房屋，将分散在各个自然村的低保户、五保户、五保边缘户等农户进行集中安置。在前面提到的冯记沟村移民新村旁边，当地政府也集中修建了31套住房，将冯记沟乡的31户无依无靠的贫困户集中安置。这种安置模式通常住房面积相对较小，在40—50平方米左右，房屋产权归村集体所有，特困农户可以免费居住；因入住的大部分是老年人，在一定程度上也解决了农村孤寡老人的养老问题。这种模式也是对于之前易地扶贫搬迁只能扶持有一定经济发展能力的贫困户，从而排斥没有发展能力的贫困户的一种回应，使得扶贫资源能够惠及更多穷人。

易地扶贫搬迁的第二类安置方式是分散安置。分散安置的第一种方式是依托安置区已有公共设施、空置房屋等资源，由当地政府采取回购空置房屋、配置耕地等方式进行安置；占分散安置人口的70%。分散安置的方式还包括自主选择进城务工、投亲靠友等方式进行安置，占分散安置人口的30%。安置方式的多元化实际上给地方能够更好地根据当地的资源禀赋、自然条件、经济社会发展程度和生活习惯来制定因地制宜的易地扶贫搬迁方案提供了可操作的政策空间，这样也给不同类型的贫困农户选择自己能够承担的安置方式提供了政策许可，从而能够降低易地扶贫搬迁对贫困人口的排斥性，提高易地扶贫搬迁的扶贫效果。

（三）易地扶贫搬迁的补贴标准

过去易地扶贫搬迁过程中出现的“扶富不扶贫”的一个非常重要原因，就是搬迁直接补贴给农户的资金非常有限，贫困农户 “搬不起”。为了改变这种情况，做到“应搬尽搬”，避免贫困农户“搬不起”“举债搬迁”等现象，“十三五”期间，易地扶贫搬迁在资金投入上进行了调整：第一，中央预算资金直接用于贫困农户的建房补助，不再用于其他建设资金，建房补助按照区域实行差异化补助标准，具体为：①东中部10省区市人均7000元（河北、山西、吉林、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南）；②西部9省区市人均8000元（内蒙古、广西、重庆、贵州、陕西、宁夏和四川、云南、甘肃三省非藏区）；③新疆、西藏、青海和四川、云南、甘肃三省区藏区人均10000元。并且还允许各省区市根据区域建房成本等因素来额外安排建房补助资金。第二，扩大资金来源，安排了地方债、专项建设资金、低成本长期贷款等多种资金渠道来保证易地扶贫搬迁的各项资金，尤其是虽然建房补助标准提高已经降低了农户的建房负担，但为了确保贫困农户的建房投入，国家开发银行和中国农业发展银行提供了为期20年的低息超长贷款来为农户建房提供金融资金的支持。云南省西双版纳州勐腊县少数民族村寨的易地搬迁项目，由于大部分少数民族村寨地理位置偏远、交通不便、物流成本高，房屋建筑成本要高于内地其他地区，虽然当地政府已经提供了户均4万元建房补助，但实际建房成本大约为10万元。当地通过农业发展银行为农户提供了6万元的长期低息贷款，解决了当地农户的建房负担。(www.xing528.com)

多种融资渠道并行，按照规划的预算，“十三五”期间资金投入总量为9463亿元，农户自筹资金仅为898亿元，只占移民搬迁总成本的9.49%。一些地方群众自筹资金的比例更低，如广西田东县2015年易地扶贫搬迁资金总投入为1.9亿元，搬迁群众自筹资金仅为0.336亿元，农户自筹资金仅占到资金总量的1.75%。一些省份为了彻底解决移民搬迁的成本负担，将本来要求农户配套的资金都由当地政府筹集资金解决，如河南省取消了本来需要农户配套的3000元资金，由当地财政统一支付。

表4-3　部分省（自治区）的易地扶贫搬迁农户补助标准

续表

资料来源：笔者根据各省区公布的资料汇总

从部分省（自治区）公布的易地扶贫搬迁规划来看，省级和地方财政在易地扶贫搬迁方面的资金配套是非常到位的。如甘肃省对于建档立卡的贫困人口通过省级筹资融资提供人均14740元的补助；云南省给每户补助资金40000元，并提供政策性金融贷款60000元；安徽省按人均补助20000元对贫困户进行扶持；山东省按照人均25000元进行补贴；福建省则从省级经费给贫困人口提供人均10000元补助。陕西省和山西省的补贴范围不仅包括建房补助，同时还提供了配套设施以及产业扶持等方面的补贴。以陕西省为例，集中安置农户的补贴标准为每户15万元，其中建房补助资金按每户7万元，配套设施资金按每户4万元，由县级统筹安排使用；宅基地腾退复垦的按每户1万元，产业扶持资金按每户3万元标准安排资金。分散安置按每户8万元标准筹措。其中建房补助4万元，产业扶持3万元，宅基地腾退复垦1万元。补助标准的提高大大提升了贫困农户的搬迁意愿，降低了贫困农户的搬迁成本，为农户搬迁后的后续发展创造了有利的条件。如陕西省陇西县，在2016年实施易地扶贫搬迁项目中，全县40平方米以下的住房，群众自筹资金基本控制在4000元以下，60平方米的控制在6000元以下，80平方米以上的严格控制在1万元以内。

（四）易地扶贫搬迁后续扶持政策

贫困人口搬迁后续生计发展是关系到贫困人口是否能够在搬迁地安心生活以及维持一定生活水平的关键。在之前的易地扶贫搬迁规划中都没有有关后续扶持政策的明确规定，而在当前的易地扶贫搬迁规划中则将农户的后续扶持放在了非常重要的位置，提出了“发展特色农林业脱贫一批、发展劳务经济脱贫一批、发展现代服务业脱贫一批、资产收益扶贫脱贫一批和社会保障兜底脱贫一批”等“五个一批”的后续扶持政策安排。

从政策来看，发展特色农林业扶贫主要针对的是就近集中安置和建设移民新村集中安置的建档立卡搬迁人口，主要扶持方式包括补贴补助、技能培训、技术服务、信息发布和示范带动等，培育农场主、农业合作社、种养大户等新型农业经营主体。目前，这种扶持方式比较普遍，各地采用的主要做法延续了产业扶贫的方式，主要模式包括“龙头企业+农户”“合作社+农户”“产业基地+农户”等方式。在产业扶持中，为了改变过去公司、企业将发展产业面临的市场风险转嫁给贫困农户，在此次的产业扶持中，政府要求龙头企业、合作社或者产业基地等市场经营主体要对贫困农户提供“兜底”补贴。“兜底”补贴资金部分来源于财政扶贫资金中的产业扶贫资金，通过市场经营主体发放给农户，如果市场经营主体的经营效果好，农户可以获得财政补贴资金外的额外收益。一些地方采取入股分红的方式来降低贫困户分散经营的市场风险，提高农户的股权收益。如湖北省房县土城村成立黄酒专业合作社，采取“公司+合作社+农户”模式与庐陵王酒庄合作，将扶贫产业扶持和搬迁户贴息贷款资金入股市场主体，获取保底分红加利润提成收益，吸纳103户贫困户入社、58户入股。2015年合作社获得红利20万元，股民分红12万元，贫困户最高分红4240元，加上企业收益分红，最高获利1万余元。一些地区将扶贫资金直接投资给龙头企业，然后让龙头企业为贫困农户提供可以直接经营的农业产业，通过经营来获取收益。如湖北省谷城县花园村依托茶产业优势，由紫金镇龙头企业汉家刘氏茶业有限公司为每个贫困户提供标准化茶园5亩，通过茶地入股、劳动力入股、技术入股等方式获取收益或参与分红，人均年产茶收入3000元。紫金镇孙家沟村安置点大型茶叶基地为每户提供10亩茶园，每亩茶园年收入可达到3000元，每户年收入可达到3万元。还有一些地区则通过支持当地农业龙头企业，提供劳动就业机会增加贫困农户的务工收入。如丹江口市习家店镇茯苓村集中安置点引进湖北北斗星生态农林开发有限公司租地3000亩建设农博园，已累计向贫困户发放用工费98万元，帮助贫困户年增收8000元以上，带动茯苓、马家院、陈家湾3个村200余户600余贫困群众脱贫。从政策和实践来看，过去的产业扶持只是单一提供产业发展补贴的方式，忽视了贫困农户在市场经济中可能遇到的风险，此轮易地扶贫搬迁则通过创新产业扶持方式，通过推行“公司+基地+合作社+搬迁户”的产业发展模式， 鼓励搬迁农户以土地经营权、生产工具、农业设施、扶贫到户资金等参股到新型经营主体或产业项目，创新“土地流转得租金、资产入股得股金、基地务工得薪金、委托经营得酬金、超产提成得奖金、订单种植得售金”等多种收入方式。

发展劳务经济扶贫主要指依托工业园区、产业基地、小城镇、旅游景区、乡村旅游等途径安置建档立卡人口，通过培训等方式，为搬迁人口提供非农就业机会。这一点在贵州省表现得尤为突出。贵州省惠水县的移民搬迁安置点建在了当地的经济开发区，244家企业2016年开发提供就业岗位1406个，到2018年开发提供8000个岗位。贵州省务川县提出了“工业园区企业就业一批”，提供700个就业岗位，吸纳搬迁户劳动力就业人数占用工总数10%以上，且与搬迁户劳动力签订1年以上劳动合同的家具、服装、电子、食品加工、饲料加工等行业的园区企业，给予相应政策扶持，保障搬迁户劳动力就业。湖北省谷城县依托谷城经济开发区、石花经济开发区及各乡镇工业园区，安排180户200人在企业就业，按当地平均收入水平，一年可为搬迁户增收近300万元。一些地方为了促进搬迁农户的就业，通过“雨露计划”对搬迁农户进行职业技能培训，提高其人力资源发展水平。

表4-4　易地扶贫搬迁后续扶持政策一览

发展现代服务业扶贫的主要方式包括通过“互联网+”技术发展电商扶贫，当地政府部门提供公共服务就业机会，以及旅游服务业吸纳就业等方式。政府部门提供公共服务岗位扶贫，是一种比较新的扶贫方式。如贵州省务川县实施的“购买服务项目就业一批”，提供300个就业岗位，将城区环境卫生、园林绿化、政府后勤服务，以及社区服务、公益服务、医院护工等公共服务纳入购买服务项目，对搬迁户中责任心强的“4050”人员，优先吸纳就近就业，增加搬迁农户的收入。

资产收益扶贫是指将农户的土地承包经营权、林权、宅基地使用权、大型农机具等折价入股专业合作社和龙头企业。资产收益扶贫打破了过去扶贫的“一次性”支持的框框，使得农民手中的资源转化成资产，扶贫效果更持久。以贵州省水城县野玉海千户彝寨易地扶贫安置点为例，该项目共涉及1006户，占地23万平方米，野玉海管委会把“三变”改革模式引入安置点建设，通过盘活农村资源性资产和经营性资产，整合景区各种资源要素，将建房补助资金与各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金及补贴结合起来，在不改变资金使用性质和用途的前提下，由农户将上级补助的易地扶贫搬迁资金作为股金，与野玉海管委会入股建设，按照山地旅游度假房来打造，建成后产权归农户所有，由农户居住、经营，管委会统一管理，经营收益按照投资比例分成，待管委会收回投资成本后，经营收益按照管委会占30%、农户占70%的比例进行分红。资产收益扶贫中还有一种方式是光伏扶贫，当地政府扶持农户建设小型光伏发电系统，电力公司每年向农户提供补贴。如宁夏回族自治区盐池县冯记沟村移民新村，每户移民的庭院内都安装了一套光伏发电系统，电力公司每年向每户农户提供3000元的补贴。

（五）易地扶贫搬迁中多部门共同参与

易地扶贫搬迁是一项系统工程，涉及不同的地域，也涉及政府的农业、扶贫、财政、水利、电力、交通、教育、粮食、户籍等不同职能部门，需要各部门的共同参与和相互配合才能够完成。从政策实践来看，各地基本上都成立了移民工作领导小组来负责统筹指挥易地扶贫搬迁工作，该领导小组以发改局、扶贫办和财政局为牵头单位，分别负责移民规划编制、搬迁对象审核以及扶贫资金拨付和配套等具体职责，统筹辖区内的易地扶贫搬迁工作，而其他相关职能部门各司其职，解决易地扶贫搬迁中出现的各种问题。部门合作是易地扶贫搬迁工作得以顺利实施的重要机制性保障。以广西壮族自治区田东县为例，共有24个政府职能部门和公司参与到易地扶贫搬迁工作中。

表4-5　广西田东县易地扶贫搬迁中各部门的职责

续表