生态补偿：改善环境、助力农民增收的双赢之道

不论是城市还是农村，在其经济现代化发展过程中总是会遇到这样一个两难问题：“怎样在发展经济的同时，不破坏当地的生态环境？”处理好这个问题对顺利实施武陵山区项目尤为重要，不仅体现在保护环境上，还在于武陵山区的生态环境非常敏感。

为了解决这个问题，欧盟的做法是资金补偿，即对农民保护和改善环境所作的努力提供报酬。在类似武陵山区这样的地区，实施这种资金补偿能够创造双赢的效果：不仅为农民提供新的收入来源，还能够鼓励人们改善环境。而对于武陵而言，最大的好处是解决武陵山区发展与环保间的明显矛盾：政策决策者也将找到一条将发展农业和改善环境两者兼顾的途径。

不久前，人们已经日益认识到自然资本（如同实物资本及社会资本）也是衡量世界财富的一个重要指标。这也加强了环境和生态系统服务的重要性。自2003年起，欧盟已将补偿农民的环保服务纳入其农业政策之中。该补偿政策以鼓励农民改善环境为导向：如果农民的环保工作超过了最低环境标准（该标准由欧盟成员国根据科学指标并视各国国情制定），那么欧盟将给予资金奖励；如果未达到最低标准，则实施经济惩罚。这种补偿既增加了农民的收入——通过对他们的财政补助，使之结束原来可能破坏环境的活动，同时也保障了一种更合理的环境管理机制。奖励措施也使得人们在保护环境的同时，能够促进农业的现代化发展。

自欧盟引入这项补偿系统以来，已经在联合国框架内开展了更多环境和生态保护服务。联合国千年生态系统评估（MAE，2005）确定的24项特殊生态系统保护类别，可以作为补偿计划的基础。它们包括：食品生产（包含野生食物）；纤维制品（包含木材和丝绸）；遗传资源（包含天然药品）；淡水；水质净化和废物处理；授粉；空气质量、气候、水资源、土地侵蚀、疾病、虫害及自然灾害管理；休闲与生态旅游资源；文化服务（包含精神、宗教及审美价值）。当今社会，缓解气候变化、流域服务以及保护生物多样性（联合国粮食与农业组织，2007）这三项服务在现今和将来将愈发重要，其中几项服务可能和武陵山区项目有关。

特殊环境及生态系统服务的确定也使得政策决定者们能够建立相应的补偿系统，也就是人们现在所熟知的“生态环境保护补偿”（简称PES）。补偿机制为改善环境打下了经济基础，从而对扶贫以及改善地区和个人生活水平做出贡献。这主要是因为某些对缓解气候变化、流域服务及保护生物多样性有重要影响的地区，在经济发展上常常处于劣势（武陵山区就是一个很好的案例）。然而，在武陵山区引入类似的补偿机制的意义更加重大，因为补偿机制可确保政策决定者们能够实现其双重目标，即在改善环境的同时发展畜牧业和农业。

在欧盟，生态环境保护补偿已经成为了当前农业政策的一项重要特色，因其将环保目标融入到农业政策之中。需要特别优先考虑的有：（1）生物多样性以及“自然”农业和林业系统的保护和发展，传统农业景观；（2）水源管理及使用；（3）应对气候变化。政策决定者确保农业政策法规与环保要求一致，并保障政策措施促进环保及保护农村发展的农业生产活动。此外，为促使农业政策与环保要求的一致，已采取相应的措施，如果农民没有达到环保标准，那么他们原本根据农业政策可以得到补贴金额将被降低（这项措施被称为“交叉配合”）；此外，为促进环保可持续农业，在农村地区引入了环保农业补贴。

图7－2描述了环境目标如何融入农业政策，展示了如何运作此机制以改善环境。一个农民应该在没有补贴的情况下达到基本的环境要求（即所谓的参考水平，由欧盟成员国根据科学标准和各国国情制定）。农民必须靠自身力量达到这个最低标准。如果农民没有达标，其将受到处罚，也就是减少其根据农业政策应得到的收入。这就是交叉配合原则，农民所有的收入都同是否达到环境标准有关。^[49]为了激励农民进一步改善环境，如果他们的环保工作超过了参考标准，他们将得到奖励。在这种情况下，农民得到完整的农业环境补贴。通常，是由公共基金提供此类补贴，因为环保对公众有益，但是也不排除由私人企业支付补贴。

图7－2 生态和环境保护补贴示例图

参考水平和环境目标会随时间的变化而改变。此外，在欧盟，各国和不同地区的目标也会因环境保护优先的不同（不同的污染吸收能力、不同的社会目标、不同的发展程度及人口密度等等）而有所差异。

补偿水平需参考法律和科学标准。欧盟农业政策中的环境政策为每个成员国都制定了一套《法定管理要求》（简称SMR），每个成员国也规定了各自的《良好环境和农业条件》（简称GAEC）。法定管理要求（SMR）由19条欧盟法规组成，分别涉及处理公共、动物和植物健康；环境和动物福利；野生鸟；地下水；污水污泥；硝酸盐；栖息地。《良好环境和农业条件》是各成员国在一个共同框架基础上制定的，包括以下几个方面：保护防止水土流失；保护土壤的有机成分；保持土壤结构；保障栖息地，防止其恶化。要求还包括保持永久性牧场的土地。“交叉配合”要求直接得到欧盟农业补偿的农民达到法定管理要求以及良好环境和农业条件要求。为了保证达标，农民从各国相关部门得到一份完整的《法定管理要求》和《良好环境和农业条件》列表。(www.xing528.com)

农业环境补贴是由欧盟农村发展政策和环境政策的融合而产生的。农村发展政策的目标是通过支持改建、发展和创新提高农业和林业部门的竞争力；通过扶持土地管理改善环境以及农村；提高农村生活质量、鼓励经济活动多样化。为了达到这些目标，欧盟农村发展政策同欧盟“凝聚政策”密不可分，并遵循相似的实施程序（欧盟指导框架内制定的国家战略计划，详见第六节）。农业环境补贴有助于实现农村发展政策的三个目标。

农业环境补贴是这项政策中最重要的一方面，因为农民的收入由此增加了并更多元化。下段的定义明确地解释了农业环境补贴：

“农业环境补贴应在促进农村可持续发展以及在社会对环保越来越大的需求中继续担当重任。通过引进或继续应用环保的农业生产方式，保护和改善环境、地貌及其特征、保护自然资源、土壤和基因多样化，进一步鼓励农民和其他土地管理者服务于全社会。在此，要特别注意保护农业基因资源。根据污染者付费原则，农业环境补贴只适用于超出法定标准的服务。”^[50]

基本的要求的底线由欧盟成员国决定，各国都有不同的国家农村发展项目，确定了环境保护的法定要求。此外，农民还可根据自愿原则做出5年或7年的承诺，若他们的工作成果超出基本底线，每年将给予补贴。补贴涵盖农民的额外支出及为实现承诺而牺牲的收入。如有需要，也应包括农民为超出底线而产生的交易成本。

农业环境补贴的内容丰富多样，例如有机耕作的采用；减少化肥应用；减少植物保护剂的使用，包括综合生产；多样化轮作生产；保证休耕土地；创造及维持景观／生态特征；减少灌溉地区和／或灌溉率；限制排水；土壤保持；保护栖息地，维持农业生物多样性；保持景观特征；牧场管理（包括限制家畜放养率、实现低强度农耕活动）和牧场建造（包括保存适耕农作物）；保护当地濒危物种；以及其他综合环保计划。表7－1提供了欧盟制定的一系列措施。欧盟的措施覆盖面极广，可能适用于类似中国武陵山区的地区。

表7－1 农业环境措施

欧盟实施的另一项保护自然、生物和文化资源的政策就是通过行政法令规定保护区。然而，必须避免产生只需在保护区保护环境的观念。在保护区以外也需要人们注意环境问题；而且外部的干扰，诸如气候变化、空气污染以及临近地区土地的过度使用也会影响到保护区的环境。这项特别政策的实施效果主要依赖于相关土地使用规划以及环保政策的实行情况。

在类似武陵山区的地区划出保护区，能够反映其对中国，同时也是对全球的某些生态系统服务价值。山区中的森林有助于碳回收、水源保护和生物量生产。高降雨量、水储存和分配让武陵山区成为主要的淡水来源。此外，它还提供了美丽的休闲娱乐景观以及丰富的植物、动物物种和栖息地资源。这些栖息地延伸通过不同的垂直分布带，是土地可持续使用系统中的重要环节。不过，各种极端的实际情况也会使环境变得脆弱，引起自然灾害，这是由于人类对土地的不当使用以及经济活动引起的。有时，为了保护武陵山区本身以及周边地区，需要限制人们剥削自然资源的一些经济活动。另一方面，经验告诉我们，保护环境也是增加收入的一个重要来源，比如开展研究活动和发展旅游业。

综上所述，在类似武陵山区的地区，可以融合农业和环境政策，制定并实施生态补偿系统。