片区政策运行机制：三步法

旨在减少农村贫困的国务院扶贫办新片区政策将在《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》的框架下实施。^[41]可效仿欧盟采取三步法（参见第四节）。政策覆盖的片区将实施各自的扶贫战略，各片区战略应包含符合当地情况的实施机制。因此，各片区可采取以下三个步骤：

·第一步：国务院扶贫办在国家层面就减少农村贫困建立总体战略框架，该框架适用于所有片区；

·第二步：各片区的特殊战略适用于片区层面；

·第三步：针对各片区战略实施的详细计划，应考虑现有行政区划——例如武陵山区可能要求三个省和重庆市各制定一个计划，或者每个区或县制定一个计划。

国际经验表明，以上战略决策及其实施方式对于国务院扶贫办新政策的成功实施至关重要。如第四节所述，欧盟凝聚政策及其趋同地区采取了类似的实施步骤。因此，随着新片区政策投入实施，欧盟的经验可能对国务院扶贫办的政策制定者具有一定的借鉴作用。

（一）第一步：整体框架

欧盟的多层治理体制（欧盟、成员国、地区、地方政府）与中国的治理体制（中央、省、地区、县、乡／镇、村）相似，高效的地方分权需要整体框架。这种框架可确保在欧盟境内政策实施的连贯性（例如设定共同目标和运用模式），同时支持并保证与欧盟其他政策的连贯性。针对欧盟趋同地区的整体框架包括以下文件：

·一套构建政策法律架构的法规；确定趋同地区并在此类地区分配欧盟资金；制定趋同地区实施发展计划必须遵循的基本规则；^[42]

·一套指导方针，说明趋同地区应优先开展的投资和社会福利行动。^[43]

欧盟委员会的中央机构负责建立整体框架，欧盟委员会地区政策总司承担主要责任。

1.选择趋同地区并在其内部分配欧盟资金

欧盟凝聚政策确定趋同地区并建立确定趋同地区的机制。凝聚政策决定欧盟资金在趋同地区的分配机制。与中国国务院扶贫办新制定的片区政策类似，欧盟凝聚政策也具有因地制宜的特点，有助于中国政策制定者全面了解该项政策。因此，在确定地区合理性时，该项政策规定^[44]：

·用于确定趋同地区名单的数据（按购买力平价法计算的人均国内生产总值）；

·使用的地域单元（二级地域单元通用分类，即NUTS level 2）；

·参考期间（目前的趋同地区名单：2000～2002年三年）；

·资格门槛（欧盟25个成员国的75%（不含当时尚未加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚）；

·名单有效期（2007年1月1日～2013年12月31日）。

与之类似，基本规则说明欧盟凝聚政策资金如何在合格地区间分配。^[45]该机制将人均最高的欧盟凝聚政策资金分配给最贫困的高失业率地区。但在目前的凝聚政策实施期间（截至2013年），新加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚未享受到全额资金。此外，还设置了资金封顶原则。这些因素导致以上规定无法有效实施。^[46]

凝聚政策规定在确定趋同地区资金分配金额期间应考虑以下因素：

·地区总人口；

·该地区人口相对贫困的程度——表现为该地区人均国内生产值（按购买力平价法计算）与欧盟25国人均国内生产总值的绝对数额（以欧元计）之间的差额；

·旨在反映包含趋同地区之成员国相对富裕程度的系数——表现为该国人均国民收入与欧盟25国平均国民收入之间的累进百分比；

·对失业率超过所有趋同地区平均水平的地区，根据每个超出的失业人口提供700欧元的标准补贴该地区。(www.xing528.com)

一国在连续几年吸收大量转移资金的情况下可能会面临困难。考虑到该因素，有时须下调已确定的资金分配金额。每年下调幅度不得超过该成员国人均国民收入的4%（根据购买力标准计算。2007～2013年期间，欧盟凝聚政策资金转移的上限规定更加严格，最高为3.7893%）。

该项制度的一大特色是各个趋同地区在制定发展策略之前已获知其将要得到的分配金额。这一安排有助于趋同地区确定重点投资和社会福利行动。在实践中，由于政治期限的压力，趋同地区在获知准确的分配金额之前通常已开始制定战略（尽管由于制度透明，趋同地区可计算出粗略金额）。

此外，具有法律约束力的法规制定了管理该政策的基本规则，涵盖以下问题：使用欧盟资金开展投资和社会福利行动的合格性；评估；管理与监控体系；汇报与审计要求。制定此类规则的目的是确保所有成员国和地区达到类似要求，并保证实施体系透明。

2.确定欧盟重点投资和社会福利行动

该指导方针（指导性，无约束力）在确保实现“欧盟2020”计划之总体目标（详见以上第4节）的前提下列出了趋同地区应重点开展的投资和社会福利行动。指导方针综合了欧盟所有相关部门（交通、环境、能源、经济、整体政策协调等）的意见。欧盟委员会地区政策总司（负责凝聚政策相关工作）负责制定和实施指导方针。

指导方针与凝聚政策坚持同样的原则（参见以上第五节），重申了趋同地区的目标。

“目标是挖掘发展潜力，以达到并保持高增长率。相关措施包括解决基础设施建设方面的赤字以及加强制度和管理能力。”^[47]

同时重申了政策一体化的必要性：

“该战略指导方针属于指导性框架，成员国和地区在制定国内和地区计划时须参考此框架。指导方针重点旨在评估成员国和地区对共同体凝聚、发展和就业方面目标的贡献程度。各成员国应依据指导方针制定国内战略参考框架和运作计划。”^[48]

指导方针建议优先投资以下领域：

·改善交通运输基础设施，以连接欧盟内部市场的各个地区；

·加强环保和风险防范，以加强环境和发展之间的协同效应；

·降低能源对外依存度，以发展低碳经济；

·开展研发和创新，建设信息社会，以增强企业竞争力；

·鼓励创业、拓宽融资渠道，以促进商业发展；

·提供更多更好的职位，以提高劳动力市场的效率，改善欧盟就业人员的技能和健康状况；

·提高农村和山区的经济多元化程度。

（二）第二步：趋同地区及其战略

各个趋同地区根据欧盟总体指导方针、基本规则及所在国家政府的发展战略（参见以上第4节）制定中期（7年）脱贫战略。为加快地区发展，趋同地区必须确定重点投资和社会福利行动并分配欧盟资金（因其在制定战略前可获知准确或大致的分配金额）。脱贫战略由当地各级管理机构和社会经济领域相关机构共同制定，通常就此成立委员会，趋同地区所在成员国的国家政府代表担任委员会主席。欧盟委员会就脱贫战略展开讨论，并在批准通过扶贫战略之前征求所有相关部门意见。

（三）第三部：实施战略

欧盟凝聚政策是基于计划的发展政策，各个趋同地区负责制定战略实施计划（参见以上第四节）。欧盟所有计划须考虑成员国和地区界限——因成员国的财政制度通常限制在境外使用资金。同样，计划须报送欧盟审议。一般情况下，由欧盟以下各级政府成立的趋同地区合作机构负责选择享受补贴的项目。