基本原则：片区政策的运行机制

本节将分两步讨论国务院扶贫办新片区政策的实施管理与运行机制。第一步讨论可能影响运行机制构架设计的原则，第二步讨论运行机制自身可能包含的价值。目的并非是为了说服国务院扶贫办应采用哪些原则与价值观念，而是为了强调若在设计机制构架阶段就明确这些原则与价值，可在政策实施阶段避免产生争议，并且确保政策成功实施。本节还将讨论欧盟凝聚政策架构的原则与价值观念——希望为国务院扶贫办在确定运行机制的细节时提供参考。

一般而言，任何政府机构的政策均可细为四个部分——目标、预算或金融工具、运行机制及内容（即采取的行动与融资的行为）。政策讨论多关注其中三个部分，即目标、预算与政策内容，第四个部分（运行机制）不作为重点考虑，一般只有行政管理人员关心该问题。然而，片区政策运行机制的重要性丝毫不亚于其他三个部分，甚至可能是最重要的部分。若没有有效的运行机制，则既无法实现政策目标，也无法使预算发挥最大效用；若没有有效的运行机制，甚至融资与宣传行动也可能失败。因此，新片区政策的运行机制至关重要。以下是相关阐释：

欧盟凝聚政策的运行机制遵循包括一体化原则在内的十个原则，这些原则在政策实施细则中均有体现。这些原则旨在确保政策包含潜在价值（如男女平等、不歧视、可持续发展、协同合作），按照政策制定者的意愿进行分权管理（合作、项目规划），确保获得公共资金实现最佳收益（政策一体化与协调^[26]、集中、封顶、联合融资、项目规划及额外性）并学习经验（评估，定期修订）。脚注将阐述各项原则在政策实施过程中如何发挥各自的法律约束力。^[27]

欧盟委员会成员国在法律上有义务确保欧盟凝聚政策在实施过程中遵循男女平等的原则。^[28]此外，各成员国在政策实施以及获得资金的过程中还应防止出现性别、民族或种族、宗教信仰、残疾、年龄或性取向等方面的歧视，尤其应满足残疾人的需求。

实现政策目标的过程中，欧盟凝聚政策应遵循可持续发展的框架要求，同时还应保护环境、改善环境质量。^[29]

欧盟凝聚政策实行分权管理，协作工作是其要点之一。趋同地区的社会经济发展战略与实施计划由相关趋同地区（成员国家或地区）的社会经济发展参与方共同协作完成。^[30]多数情况下，中央政府会派一名代表负责整个协作工作。成员可包括地区和地方政府代表、私营部门及民间团体代表（例如开展贫困人口相关工作的地方非政府组织），有时还可包括贫困社区自身代表。该合作关系的宗旨是为各个趋同地区的扶贫战略及其实施提供保障，为相关地区（包括基层地区）的扶贫工作提供有用信息。此外，该体系还力求扶贫战略与计划代表所有相关部门和各级政府的观点，从而成为政策一体化的工具。欧盟凝聚政策的分权管理方式及合作体系为各个趋同地区提供在欧盟整体框架范围内制定并实施自身经济发展政策的机会。

应在清晰的框架内开展项目规划^[31]。

·所有项目必须为多年度定期项目，包含可用于评估的量化指标。

·项目必须遵循欧盟批准通过的投资与社会行动总纲以及欧盟委员会批准通过的合适的国家发展战略。不遵循上述总纲与战略或会推迟项目启动时间，导致针对相关趋同地区的第一阶段资金援助推迟（因为项目批准通过之后方可开始提供资金援助）。

·开展计划内的行动应遵守欧盟竞争政策的规定，该等规定对欧盟及其成员国政府向私营企业支付的补贴金额设置了上限。就趋同地区而言，竞争政策的规定旨在避免出现“补贴战”。为了从欧盟内外吸引对内投资，某地区可能提供优于相邻地区的财政刺激措施。

·计划还须确保欧盟凝聚政策资助的所有项目均遵循欧盟其他所有政策的要求，例如有关环境保护和污染的规定。当某个趋同地区确定某项重大投资对其社会经济发展至关重要，但对土地或生态环境会产生负面作用时，上述要求更加重要。

·计划可在成员国或地区层面展开。欧盟一些小成员国仅有一个趋同地区（立陶宛、拉脱维亚及爱沙尼亚）。这种情况下，趋同地区的计划即全国性计划；较大的成员国包含多个趋同地区，可能出现全国性计划与地区计划同时实施的情况（波兰、罗马尼亚）；此外，某些国家仅有部分领土划入趋同地区。这种情况下，仅存在地区计划（法国、英国）。(www.xing528.com)

·为了简化管理，项目可能仅采用凝聚政策中的一个金融工具。

集中原则在政策结构中体现在以下几个方面：

·为了提高欧盟贫困人口的生活水平，政策将主要财力（82%）集中到贫困人口最集中的地区。^[32]

·欧盟最贫困成员国（即使仅有部分领土符合趋同地区的要求）均须制定一项七年战略，明确投资类型与社会福利行动（例如职业培训或社会包容），当务之急是刺激经济发展并将财力集中到相关工作重点。^[33]

·政策各阶段应及时总结，各个趋同地区必须在2015年12月31日之前，即政策启动后的九年之内用完分配的资金。实施细则还要求有计划地使用资金，否则将影响资金获得。

集中原则规定最贫困国家的资金运用应遵循封顶原则。^[34]简言之，任何国家，无论相对贫困的程度如何，接受欧盟资金的总额不得超过其国内生产总值的4%。^[35]Michael Dunford分析了封顶原则的影响，认为该原则推翻了集中原则中规定欧盟趋同地区应获得人均最高份额欧盟资金的规定。^[36]Dunford还说明了欧盟政治决策的影响：罗马尼亚与保加利亚于2007年1月1日加入欧盟，当日恰逢目前的欧盟凝聚政策开始实施。罗马尼亚与保加利亚均属于最贫困国家，但不能立即获得根据其贫困程度应当获得的全额补贴资金。实际上，这两个国家在2007～2013年间可获得的人均补贴与西班牙相当（西班牙的人均收入高于上述两个国家）。^[37]

欧盟资金主要用于联合融资投资或社会福利行动。但欧盟极少为一项投资或社会福利行动提供所有资金，一般仅提供一定比例的资金——有时为趋同地区的某些行动提供全额资金，但一般情况下提供的资金金额不超过所需总额的80%。其余资金可来自国家公共资金或民间资金，但不可来自欧盟资助的其他项目。对趋同地区而言，该做法具有众多优势：增加贫困地区用于经济发展的资金来源，以此支持集中行动；确保各级政府协同合作，共同实现刺激经济与扶贫目标；保证各级政府共同努力实现最大投资回报。欧盟资金可以高比例投入任何投资项目或社会福利行动的做法确保可将资源匹配的问题降至最低。因此，有些情况下，所有费用均可用作欧盟对某项行动投入的资金。

额外性原则旨在确保欧盟分配给各个趋同地区的资金仅是其他各级政府向该地区提供资金的补充。若能够获得欧盟资金，其他资金提供方可能按比例缩减其资金投入：极端情况是由于其他资金提供方削减同样数额的资金，欧盟资金对扶贫未产生任何作用。这种趋势在财政紧缩和定期核查监管条款时期更加明显。^[38]

趋同地区战略与计划的效果评估是欧盟凝聚政策实施工作中不可或缺的部分。根据选定指标在计划审核之前、实施期间以及完成之后对其进行评估。评估目的不一，有时是为了展示欧盟凝聚政策总体或单个地区计划对扶贫的贡献；有时是为了帮助提高趋同地区战略的连贯性与实施效率。^[39]评估工作面临的主要困难是政策的制定方案与所选指标可能不适合评估目标。例如，旨在显示某项计划的管理技术如何得到完善的评估应不同于旨在评估某项计划是否达到目标的评估，前者的原始假设是计划效果不佳，而后者的目标往往正是显示其达到最佳效果。尽管存在此类困难，评估仍是欧盟凝聚政策的重要组成部分，能够帮助该政策改进经济刺激和扶贫效果。

定期修订原则^[40]很少提及，不过该原则是欧盟凝聚政策的一个重要特征。第一个实施阶段为5年，修订后实施了6年；第二次修订后实施了7年。目前的7年期到2013年结束。目前正在对该政策进行修订，为下一个实施阶段做准备，下一个实施阶段可能延长至2020年。每次修改后会编制一个有关趋同地区的新名单——三年内人均收入提高至欧盟平均收入75%以上水平的地区不再属于趋同地区。此外，还可能简化政策管理程序。