（一）扶贫工作的运作目标与政策
从理论上讲，消除贫困很容易被理解成扶贫的重点政治目标，也容易转变为运作目标——要求完全消除绝对贫困，制定量化定义，并设定完成日期。例如，此类运作目标可以是
“到2020年消除绝对贫困，绝对贫困的定义为低于中国贫困线的收入。”
此类定义方法存在一定困难，因为中国定期调整贫困线，且“收入”应为量化指标[10]，但该定义相当准确、清晰，不失为评估政策绩效的参考基础。
扶贫政策还可解决相对贫困的问题。消除相对贫困的目标是缩小差距。欧盟凝聚政策的主要目标是消除相对贫困，该目标在《欧盟条约》第174条中有明确定义。《欧盟条约》规定了经济、社会及地域凝聚的定义：
在中国引入片区政策加大了定义运作政策目标的难度。“到2020年消除绝对贫困，绝对贫困的定义为低于中国贫困线的收入”仍可作为扶贫政策的总体目标，但无法为片区政策在促进片区相对于国内其他地区发展的绩效评估提供参考。因此，需要额外制定与欧盟减少相对贫困之目标类似的运作目标，此类目标可表达为
“缩小各片区人均收入与中国人均收入之间的差距。”[11]
该定义包含两个部分。一是引入各片区人均收入作为衡量生活水平的方法，二是引入缩小各片区人均收入与中国平均收入之间差距的目标。该定义依然遵循消除绝对贫困的目标，同时还可使扶贫政策的目标更加长远（要求消除绝对贫困并缩小差距）。扶贫目标从单纯地消除绝对贫困转变为减少相对贫困（绝对贫困与相对贫困之间的量化差距取决于采用的平均收入比例）；此外还在中国贫困线拟不动点的基础上增加了中国平均收入的浮动点，即在运作目标中引入动态成分。[12]选择该目标的另一重要因素取决于目前可获得的片区收入数据，此类数据应与中国的平均数据具有可比性。获取数据可能存在困难，因为各片区可能由几个省的不同地区组成——例如，武陵山区包含三个省（湖北、湖南、贵州）和重庆市的部分地区，也可能是单个省份的地区。
因此，通过对扶贫政策目标进行理论探讨可得出以下三个结论：
·总体政策的运作目标可能包含一个绝对贫困或相对贫困的定义及其预定日期，从而导出一个量化基准。
·片区政策的运作目标必须考虑数据的可获得性，为目标设定一个明确的量化定义，并设定目标日期。
·若目前无法获得数据，应先建立合适的统计信息系统，以形成更详细的目标说明；可获得统计信息时，则应开展更加系统的进度评估。
欧盟主要关注相对贫困，而非绝对贫困或极端贫困，但其经验显示，政策制定者在试图将以上理论方案付诸实践时可能会出现困难。
（二）相对贫困及其动态目标：欧盟案例
欧盟绝对贫困人口所占比例很小，仅限于2007年加入欧盟的成员国罗马尼亚境内的罗马人。因此，如最后一节所述，欧盟的减贫工作主要致力于减少相对贫困。这样导致扶贫政策大不相同：绝对贫困政策的绩效根据不动点[13]评估，即贫困人口收入的增加意味着政策目标的进步。引入相对贫困意味着政策目标变为浮动目标——贫困人口的收入增加幅度只有超过目标收入的增长时方可视为政策目标的进步。
欧盟针对相对贫困制定了统一的定义。[14]该定义衡量全国人口中低于国家贫困线的部分，即面临贫困威胁的人口，并通过低于贫困线的面临贫困威胁之人口收入的平均差距衡量贫困等级。欧盟通用的贫困线是社会转移后全国平均可支配收入中位数的60%。成员国之间贫困线的绝对值存在明显差异，即便使用考虑各国之间价格水平差异的购买力标准表示时也是如此。因此，根据2007年单人家庭的数据，欧盟范围内的最高贫困线——卢森堡（17575欧元），比最低贫困线——罗马尼亚（1765欧元）或保加利亚（2006欧元）高9倍。然而，虽然贫困线低，但罗马尼亚与保加利亚面临贫困威胁的人口最多——罗马尼亚近三分之一（32%）人口的平均可支配收入低于全国中位数的70%，该比例是欧盟总体水平的两倍，欧盟仅有17%人口的平均可支配收入低于中位数60%的通用贫困线。因此，应当关注跨国对比的结果。
如上所述，与贫困线相关的数据可用于衡量贫困等级，即量化贫困人口的贫困程度。例如，整个欧盟2007年面临贫困威胁之人口的平均收入（低于贫困线60%的人口）与贫困线自身60%之间的差距是23%。面临贫困威胁之人口比例最高的成员国之贫富差距最大，反之亦然。因此，2007年罗马尼亚与保加利亚的贫富差距最大，希腊、立陶宛及拉脱维亚的贫富差距也相对较大。[15]但是，在该理论框架内难以进行跨国对比，欧盟凝聚政策将欧盟视作单一政策主体。因此，确定趋同地区时未使用国家贫困线和面临贫困威胁之人口数据，而采用根据购买力平价计算出的欧盟统一人均GDP数据。
欧盟地域导向型的扶贫政策即欧盟凝聚政策，其《通则》[16]中规定了政策目标。2006年（罗马尼亚与保加利亚2007年加入欧盟之前）曾讨论过《通则》，但当时欧盟尚不存在绝对贫困的问题[17]。因此，当时的政策目标未涉及扶贫问题。扶贫是欧盟2020年政策目标中的一项内容。[18]欧盟2007～2013年的总体目标是：
“加强欧盟在扩大之后的经济与社会凝聚力，促进欧盟的和谐、平衡及可持续发展。【为此制定欧盟凝聚政策】应致力于缩小经济、社会及地域差距，尤其是发展落后、进行经济与社会改革及人口老龄化的国家与地区的差距。”[19]
因此，主导政策的相对贫困概念主要根据差距来定义，可以为经济、社会及地域差距，可能是低于平均速度的发展、经济与社会改革及人口老龄化造成的差距。因此需要进一步阐释，从而将此政治色彩浓厚的目标转变为运作目标。
欧盟凝聚政策《通则》中对目标的政治声明对该政策定位为其他政策的工具，并列举了应包含的行动类别。首先，《通则》细化了扶贫目标并引入环境因素。政策目标将包括：
“【欧洲】共同体优先考虑的重点包括通过加快发展、提高竞争力、改善就业和社会包容状况以及改善环境质量实现可持续发展。”[20]
其次，《通则》列举了扶贫政策将采取的若干行动类别。投资与社会行动总纲将详细阐述。但其重要性在于指出扶贫政策不仅是一项政策，还可作为其他政策的工具。因此，欧盟凝聚政策中有关趋同地区的部分也是一种片区政策，该政策与中国贫困集中地区的概念类似，它应(www.xing528.com)
“通过增加与提高物质与人力资本的投入质量、促进创新与知识社会的发展、增强经济与社会变化的适应能力、加大环境保护与改善的力度以及提高行政管理效率，改善发展与就业状况，从而加快最不发达成员国及地区的发展速度。”[21]
因此，凝聚政策的基本目标即明确了扶贫政策将成为欧盟其他政策的工具，包括教育与培训、环境保护与基础设施、交通运输、通信、研究及创新政策等，并特别负责提高行政管理效率。联合工作的法规要求对欧盟政策的整合具有重要影响。
将以上政治目标转变为运作目标存在一定困难，在此方面出现过多种解释。欧盟凝聚政策《通则》中设定的目标通常表述为“创造更多更好的工作机会”或“寻求实现经济现代化与提高竞争力”，或更简单地说，即“缩小差距”。2009年的《Barca报告》用了几页篇幅确定什么是或应当是欧盟凝聚政策的目标以及这些目标应当如何表述，其中认可的两个目标均未提及扶贫的概念。第一个目标是“充分利用各地区潜力”，即所谓的效率目标；第二个目标是“确保个人机会平等，不论居住地点在何处”，即所谓的平等目标。[22]上述表达方式很难体现政策的运作目标，因此难以评估政策绩效。
截至目前，评估政策绩效的最大困难来自两个方面。首先，相对贫困是动态概念，这一事实在政策目标表述为“经济趋同”或“消除最贫困地区与普通地区之间的收入差距”时容易被忽视。政策寻求的相对收入的增长不仅更难实现（因为构成政策目标的基准收入可能也在增长）而且更难论证（因为评估政策绩效时考虑的“收入差距”是静态概念）。其次，建立反事实（不同条件下有可能发生但违反现存事实的）比较困难，即难以证明政策缺失的情况下可能出现的问题。目前，即便最完善的方法在很大程度上也依赖于外推法。根据外推法的暗示，在没有政策干预的情况下，潜在趋势不会变化。
与中国的扶贫政策相比，对欧盟政策的评估显示了缺乏清晰的运作目标可能产生的破坏性作用。欧盟的运作目标允许有多种解读方式，破坏了政治共识，降低了欧盟凝聚政策在帮助经济竞争力较弱的地区实现现代化的重要性，完全掩盖了凝聚政策是经济发展的关键政策之一[23]，也是增强欧盟竞争力的主要支出政策的事实，进而通过混淆相关量化指标及其解释削弱了政策绩效评估的作用。欧盟凝聚政策目标存在的混淆状况表明，制定清晰与广泛认可的扶贫运作目标至关重要。这些运作目标不会代替总体政治目标，仅对政策实施与管理进行指导，对评估政策绩效具有重要作用。[24]
事实上，在确定欧盟凝聚政策之运作目标过程中产生的若干问题，可在政策制定阶段得到解决。自1989年以来，针对趋同地区的目标一直非常清晰（即减少贫困），虽然该目标极少通过此类简单易懂的术语表述。其中的量化目标是将趋同地区人口的收入提高至欧盟人均GDP的75%，该目标可衡量不断上升的欧盟人均GDP之浮动目标的完成情况。因此，在多个时期，虽然该政策帮助贫困地区快速提高平均收入，但仍难以超越快速增长的欧盟人均收入。该现象反映了增长的双面效应，中国及其他地区也存在类似现象。扶贫政策无法避免上述困难，但在评估政策绩效时应考虑浮动目标。
由于在减少相对贫困方面缺乏清晰的目标，执行欧盟凝聚政策的过程中存在许多困难，由此可得出以下结论：
·政治目标本身或许不足以为扶贫政策提供运作目标。
·最好在政策实施初期制定明确的运作目标。
·在整合扶贫政策的目标与其他政策时引入可量化的子目标。
·将“缩小差距”纳入扶贫政策的目标可为政策引入动态成分，但是如果将差距设为定值除外。
·减少相对贫困的目标必须明确相关基准。（例如，中国平均收入或平均收入的一个百分比是否可作为国务院扶贫办新片区政策的基准？谨记：欧盟的基准是欧盟各国平均收入的75%。）
（三）创新目标
本节已针对国务院扶贫办新片区政策提出两项目标：消除绝对贫困的总体目标与片区政策的目标，后者既可确定为减少绝对贫困（若将贫富差距的基准确定为中国的贫困线），也可确定为减少绝对贫困与相对贫困（若将基准确定为中国的平均收入或高于贫困线之平均收入的百分比）。还可进一步引入创新的补充目标——前提一是创新目标可以量化为运作目标，前提二是可收集并获得相关的对比统计数据。
一种可能性是引入能够刺激经济与提高生活水平方式的目标。以上讨论的两个目标均要求提高生活水平（增加收入），地区发展政策旨在通过对最贫困地区实行经济刺激政策达到提高生活水平的目标。欧盟还鼓励其成员国通过提高竞争力与经济现代化程度刺激经济增长，但未提出将其鼓励转化成为运作目标的量化指标。然而，欧盟凝聚政策要求将欧盟资金的60%用于提高趋同地区的竞争力以及加快此类地区的经济现代化进程。[25]若经济现代化是国务院扶贫办片区政策的改进目标，应就确定一些指标便于运行——例如，可能涉及提高与市场的对接（增加每个行政村的水泥路数量）、加快城市化进程（城镇人口的扩张速度）以及改进公共服务质量（接受九年义务教育之后继续学习的学生数量；完成职业培训项目的村民数量）。
另一个创新目标是在片区政策覆盖范围之片区内部及相互之间建立活动网络，以此鼓励分享知识与经验，从而提高片区刺激措施的效率。在各片区设立特色试点区可增强该网络的作用——例如，武陵山区的特色是在保护与发展少数民族文化的同时实现旅游业的可持续发展。此外，需要确定一个量化指标确保目标能够实现——例如，举行一定数量的网络会议或完成一定数量的报告。
到目前为止，确定的目标均与经济发展有关，旨在增加收入和减少贫困。在欧盟，经济目标还致力通过增加岗位以及提高人口素质与能力改善就业状况。此类目标强调增强就业能力的重要性（尤其是年轻人或中年人等特定人群）。
在此类经济目标中可加入创新目标，包括扶贫行动对社会、政治及环境的影响，例如：
·社会与文化发展目标可能与提高生活质量、健康、教育及福利水平有关。可通过开展当代文化生产和文化遗产保护以及发展文化产业等途径振兴少数民族人口聚居的贫困地区（参见上述武陵山区建立相关试点区的建议）。
·通过加强交流与区域一体化提高国家社会与政治一体化程度。
·跨代的可持续发展目标可确保提高年轻人与老年人的生活水平。可持续性原则的要求是：既满足当代人口的需求，又不减少后世人口至少满足其同等需求的可能性。
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