聚焦和政策一体化的多重益处

中国和欧盟政府均根据以下内在要求制定政策：谨慎使用公共财政，正常情况下，应保证政策长期执行所需的财政资源。因此，政策制定者必须在实现自身目标的同时将其对公共资金的要求降至最低。扶贫政策必须符合这一总体规定。为了在实现扶贫目标的同时将公共资金降至最低，必须准确确定支出所需领域——潜在假设是节约公共资源以及最大程度地发挥公共资金的影响。由此，扶贫政策制定者将实施以下两类举措：首先，限制扶贫措施的实施范围，从而将部分不需要政府支出的人口或地区排除在外；其次，制定和执行互补政策。特定情况下，一项政策可减少实施另一项政策的执行成本，从而在执行两项政策的过程中节约总成本。

中国和欧盟制定的扶贫政策体现了以上做法。由于希望限制扶贫成本，两地政府的社会福利支出主要仅面向最贫困人口。此外，两地政策制定者均寻求通过实施与社会福利计划互补的政策降低减贫总成本：中国国务院扶贫办的农村扶贫政策和凝聚政策分别在中国农村地区和欧盟履行此项职能。此类政策基于以下事实：造成贫困的一个主要原因是缺乏有偿工作；有可持续财政扶贫政策可为贫困人口提供更多的持续的经济机会。社会支出仍为基本手段^[6]，但政策制定者寻求通过刺激当地经济，来确保贫困人口或者那些能够为他们提供支持的家庭成员具有谋生能力，这样也可以减少政策制定者的开支。就此而言，极有必要谨慎利用公共资源，从而主要在贫困人口最为集中的地区实施经济刺激计划。然而，政策制定者或许还会从公共政策整合过程中寻求更多经济利益。

如果节约资源是将扶贫资金投向趋同地区的第一个益处，第二个益处则是通过整合趋同地区的扶贫政策与其他政策产生更多效应，这种整合将产生双重益处。投向其他政策的公共资金有助于从总体上加大扶贫力度；投向扶贫政策的公共资金则有助于其他政策实现各自目标。这样，扶贫政策与其他政策的一体化可增加用于开展扶贫工作之公共财政资源总量，并且可更加有效地实施经济刺激计划。因此，相比在趋同地区单独实施各类政策，以上措施可对减贫产生更大有益影响。

因此，中国政策制定者的一个目标是确保国务院扶贫办新制定的片区政策能够整合并协调不同政策所需的公共支出，欧盟凝聚政策也具有相同特点。欧盟从法律层面要求在其有关凝聚政策的基本说明中实现政策一体化，同时要求政策制定者提高和改进“对实物资本和人力资本的投资质量，创新和知识社会的发展，适应经济和社会变化的能力，环境保护和改善以及管理效率”。^[7]

保证不同政策下行动的互补性、一致性及协调性是《欧盟条约》中规定之欧盟凝聚政策的法律要求。^[8]《欧盟条约》第175条要求：

“成员国在执行和协调其经济政策的过程中需实现第174条规定之目标（经济、社会及地域凝聚）。制定和实施欧盟政策及活动以及实施内部市场计划的过程中需考虑第174条规定之目标并促成实现该等目标。欧盟还需通过结构性基金（欧洲农业指导和保障基金中的指导部分；欧洲社会基金；欧洲地区发展基金）、欧洲投资银行及其他现有金融机构促成实现该等目标。

欧盟委员会须每三年向欧洲议会、欧洲理事会、经济和社会委员会以及地区委员会提交报告，阐述实现经济、社会及地域凝聚目标的进展情况以及本条规定之各种方法推动该等进展的方式。如有必要，该等报告须附相关建议。”

通过确保扶贫政策促成实施其他政策以及监测其他政策对实现减贫目标的实际贡献，中国和欧盟的政策制定者将提高公共支出的使用效率。

任何创新均须能够显示其胜过以往举措，这意味着国务院扶贫办新制定的片区政策应能够显示其为农村地区扶贫工作带来额外益处。政策一体化和政策协调将是其中的一项益处。因此，欧盟及其他地区政策一体化的实践难以实现的事实值得关注。各级政府部委的目标、重点工作以及时间安排各不相同，并且根据各自要求制定措施。此外，不同部门习惯独立行事。针对每项政策，都强加给各级政府行政要求，久而久之导致合作共事出现障碍。

欧盟和美国国际开发署（USAID）提供了两个例证。自从针对欧盟实现经济现代化制定计划以来的11年，欧盟领导人认识到，仅靠劝导无法统一实施各项政策，必须采取行政手段执行专项措施。因此，欧盟针对政策一体化采纳了正式程序，以此提升整体竞争力。正式程序规定，由专门成立的官员小组针对各成员国在协调欧盟与本国经济现代化政策方面的表现开展内容详尽的年度检查。检查期间收集的信息为制定年度监测报告提供基础，年度监测报告由欧盟领导人在夏季峰会上审议。另一个例子是美国国际开发署。美国国际开发署前任署长安德鲁·纳齐奥斯（Andrew Natsios）称接连不断的行政要求削弱了该机构制定及整合最佳发展计划的能力。他表示，遵守行政程序已几乎取代法定发展任务而成为美国国际开发署的首要使命。根据纳齐奥斯的分析观点，长期以来，美国国际开发署的行政管理架构不断扩大，在此过程中从未考虑行政规定和行政程序的累积影响。^[9](www.xing528.com)

以上国际经验表明，为确保国务院扶贫办的片区政策有效加大农村扶贫力度，必须针对鼓励政策一体化执行专项措施。相关论点如下：

·简化行政措施是实现政策一体化和政策协调的必要条件。

·一体化是行政过程，必须对其进行组织安排，只有通过不懈努力方可成功实现一体化。该过程要求制定明确目标、透明的包容性程序（规定责任）以及定期监测制度。间断性地开展工作无法实现最佳效果。

·要求在落实总体战略目标和重要任务之初建立互信和广泛共识。共识必须由所有与扶贫工作直接或间接相关的各级部门共同建立。目标是在各级管理部门和各级政府之间实现全面整合。

·自上而下的过程。直接落实常规扶贫任务的管理机构往往首先发现执行专项措施的价值。但经验显示，此类低级机构无权改变相关程序。

·要求中央机构的有力领导——在中国指中央和地方政府。一体化过程中的障碍多被不同政策下针对各类措施的详尽管理要求所掩盖，因此，需要一个机构在确定此类障碍之后将其清除。

（一）创新：政策整合试点项目

考虑到各级政府部门执行中政策的整合和协调对扶贫工作具有的重要性，可选择国务院扶贫办新制定的片区政策选定的一个片区作为管理一体化的试点项目。可成立专门委员会，定期检查各项政策在该片区的执行情况，以此确定阻碍政策产生协同效应的因素。可考虑通过改变程序清除障碍。可在其他片区宣传相关经验，以此产生积极效果。