中国最近制定了“集中连片特殊困难地区扶贫政策”，旨在加快农村贫困地区脱贫致富步伐。[1]该项政策覆盖中国贫困程度最高的14个地区。就此而言，该项政策类似于欧盟的凝聚政策。[2]
·目标相似。两项政策均注重改善最贫困人口的生活状况，旨在通过改善贫困人口集中地区的经济状况，提高收入水平。
·执行机制相似。两项政策均制定了长期架构；涉及各级政府；致力于在共同框架内发动地方力量落实具体政策；旨在通过整合其他政策和资金来源发挥其最大效用。
此外，中国和欧盟的扶贫政策均根据自身情况制定，并且与其他政策相配套。通常情况下，两类政策之间存在程度上的而非内容上的差异。例如，中国的扶贫政策主要面向农村地区，欧盟的凝聚政策则力求帮助经济欠发达地区适应欧盟内部市场的发展进程，同时为城市和农村地区更多扶贫工作提供所需资金。不过，两类政策之间也具有许多相似之处，其中一类政策的经验可为制定、贯彻及管理另一类政策提供借鉴。
与此同时，欧盟社会政策的变化和欧盟自身的发展导致欧盟的扶贫政策方面是分散的。欧盟成员国的社会福利政策由各国自行制定，其中包括扶贫的内容。另一方面，欧盟力求通过落实凝聚政策实现扶贫目标，具体措施是刺激贫困人口集中地区开展经济活动。凝聚政策中与本章相关的内容是划定18个“趋同”地区（参见图7－1），该地区的人均收入低于欧盟平均水平的75%。[3]此类地区人口总数为1.54亿，占欧盟总人口的30%，欧盟凝聚政策资金中的60%投向此类地区（2000亿欧元，2007～2013年）。欧盟针对此类地区设定的目标是通过营造有助于增强发展活力的环境和推广有助于加快发展的要素，来真正实现经济和社会融合（即缩小此类地区与欧盟中等收入地区之间的收入差距）。各地区在收入水平达到欧盟平均水平的75%之前享受高度优惠待遇。该数字达到75%之后，此类地区继续接受数年支持，但支持力度逐步减小。[4](www.xing528.com)
图7－1 欧盟2007～2013年凝聚政策中的“趋同地区”
（深色，该地区的人均GDP低于欧盟平均GDP的75%）
中国国务院扶贫办新制定的农村片区扶贫政策和欧盟凝聚政策是直接提供社会福利支出的有益补充。安排社会福利支出是构建社会安全网的有效手段[5]，旨在提高贫困家庭的收入水平，改善其医疗、受教育和居住状况。不过，社会福利支出存在众多缺点，包括增加公共预算负担，容易产生滥用现象，对于创造就业和收入机会（有助于根除贫困）没有直接作用。因此，要求不断增加公共支出是制定地区发展政策的原因之一。由此会产生如下结果：除了以人为本的福利支出体系，扶贫政策还包含以地区为本的体系，该体系旨在刺激贫困人口集中地区的经济发展。
本章根据相关国际实践背景分析中国国务院扶贫办新制定的片区政策，着重总结欧盟凝聚政策中的经验教训，为完善、落实及管理片区政策提供借鉴。除“导言”之外，本章由九节组成。前面几节分别阐述地区发展政策的目标（第三节）、生效机制（第四、五、六节）以及预算管理（第七节）。各节首先介绍若干理论问题，随后分析相关实践。第八节介绍生态补偿概念，生态补偿可帮助政策制定者实现改善片区生态环境和提供农民额外收入来源的双重目标。第九节分析国务院扶贫办片区政策可能制定的投资类型和社会福利措施：该节将中国武陵山区作为类似欧盟凝聚政策中的最贫困地区进行分析。本章最后根据国际经验提出若干政策建议（第十节）。本章开头重点介绍聚焦趋同地区扶贫工作和扶贫融资的若干好处。为此，该节强调对各级政府部门及其他融资机构在集中连片特殊困难地区开展的工作进行整合至关重要（第二节）。
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