优化政策整合及行政措施执行：建立责任分工与时间表

本章节将介绍与中国新的发展理念“集中连片特殊困难地区开发政策”相关的国际经验，其主要是来自欧盟凝聚政策中的经验。国务院扶贫办提出的新型区域发展理念集中连片特殊困难地区开发，是整合中国诸多跨省的贫困地区使其成为一片更广的区域，并开发协调整个区域的扶贫政策。这一新理念也将推动中央政府各项政策的实施，如交通运输、环境基础设施建设和提高社会服务能力等。同时，该理念还将使14个最贫困地区在充分考虑当地民众不同的方式和保护脆弱生态系统的前提下，因地制宜地投资及开展行动。在中长期阶段内，该理念有助于消除绝对贫困、减少相对贫困并且改善农村贫困地区人民的生活条件。

该理念若能在最贫困地区与其他部委的政策整合协调并加以实施，效果将会更加显著，这种整合与相互支持将使各项政策发挥更大的作用。消除绝对贫困的政策会更加有效，公共财政开支也将创造更大的价值。

“十二五”规划、《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》以及中国各地根据其承载能力进行的功能分区将会为集中连片特殊困难地区发展理念提供可操作的框架，使其在保护生态和环境的同时，充分发挥各地的经济社会发展潜力。

相关的政策建议分为两部分。第一部分阐述集中连片特殊困难地区发展政策的设计和实施，包括创新方面的建议。第二部分着重为武陵山区提供具体建议。

（一）贫困地区经济社会发展的新工具

1.政策整合的重要性

引入集中连片特殊困难地区经济社会发展和改善民生的理念，可以为政策决策者提供机会，以横向整合扶贫政策与其他部委在该地区实行的政策，以及纵向整合各级政府部门的不同行动及计划。这样扶贫能获得更多的财政支持，提升政府行动的一致性，并进一步刺激经济发展，巩固扶贫成效。

因此，政府应明确地创造条件，使政策整合的过程成为集中连片特殊困难地区的政治常态。这需要明确的目标，透明且全面的机制，以及常规的监测系统。这个过程需要一个机构来领导，确保在整合出现了障碍时能够及时地清除。进行政策整合及协调，简化行政措施也是十分必要的。

如果能要求各个致力于贫困地区发展的部委，来证明其行动有助于扶贫的总体目标，扶贫目标就能更好地实现。此建议借鉴了欧盟的经验，在欧盟，所有的欧盟及成员国的国家政策都应证明有助于社会和经济的协调发展的目标，并且每三年进行一次评估，以明确他们为这个目标做出了多大的贡献。

2.除了发挥自身的作用，国务院扶贫办制定的集中连片特殊困难地区政策同时也能作为其他政策的工具

国务院扶贫办制定的集中连片特殊困难地区政策，不但能为自身造福，也同时能做为其他政策的工具。此项政策在改善片区的民生的同时，如果能帮助其他政策实现既定目标，则能使政府开支更有效地利用。

3.建立明确的、可操作的目标

在实施初期建立起明确的可操作目标，会使国务院扶贫办集中连片特殊困难地区新政策的效果得到提升。这些目标可能涉及消除绝对贫困，改善民生，减少相对贫困及提升自我发展能力。

因此，建议政府确立一个消除绝对贫困的可操作的目标，包括绝对贫困的定义、目标完成日期及定量基准。同时，政府也可以为最贫困地区设定一个分目标，该目标应考虑到是否能获取相关数据，同时还应明确改善民生的具体目标。

减少相对贫困方面，如条件许可，政府应设定“缩小片区（农业）平均收入与中国平均收入之间差距”的量化定义，并设定目标完成日期。

还应考虑建立片区其他政策的量化子目标。

中央政府可考虑成立试点片区委员会，来组织对整个区域负责的各级官员和各相关方监督计划的实施、监测和评估，并且推动横向及纵向的协调。该委员会应确保试点区所获得的经验能在所有集中连片特殊困难地区传播。

目标的详细叙述以及对进度的监测和评估需要统计信息系统提供系统的比较量化数据。在以科学依据为基础的决策中，一个基础性的信息系统是它的重要组成部分。

4.运行机制内的干预原则至关重要

如果缺乏行之有效的运行机制，国务院扶贫办制定的集中连片特殊困难地区政策的目标就难以实现，预算就难以达到最佳的效果，倡导的各项行动也许会失败。因此，设计特困片区新发展政策的运行机制就显得尤为重要。

对发展政策的构架具有决定意义的原则应明确阐述，其中包括：

·益贫发展的极端重要性

·男女平等

·尊重少数民族文化

·在各片区内部，资金集中的的原则应考虑最脆弱的地区和它们的经济社会潜力

·在项目实施的不同阶段（实施前；中期；完成后），评估项目及其成效

5.应采纳战略方法，来设计和实施能充分考虑到地区差异的扶贫战略

国务院扶贫办可以考虑采纳一种战略方法，鼓励各集中连片特殊困难地区根据自身的实际情况对全国的总体目标进行调整，以适应当地的需求。

鉴于欧盟的经验，实施集中连片特殊困难地区发展政策应采取三个步骤：首先，统筹安排所有14个集中连片特殊困难地区并制定指导意见；再为各片区拟定出发展战略；最后确定可操作的实施项目。

经验表明，建立明确的责任分工及运行时间表至关重要。中央有责任拟定集中连片特殊困难地区发展的总体框架，以确保各地的管理都能服务于一个共同的目标；中央也应确立共同行动法则，以确保各地能统一、公正地执行该理念。行动法则应确立明确的程序，使基层执行者能对此发展方式的有效运行负责，包括政策划拨资金的管理。

此类战略规划系统使得各片区能充分考虑到地区差异，要实现这一点，应确保片区在国务院扶贫办指导方针和管理要求的指导下，起草自身的发展战略，而且战略获批后，还应确保各片区能自行起草实施计划和项目。战略与项目应包括评定本地区发展的重点，以及各重点项目之间的资金分配。

鼓励各片区，或其中某一区域成为与其相关领域的试点区域，这更能充分体现地区差异。例如，武陵山区可作为少数民族经济社会发展试点区，武陵山区的黔江区可作为低碳发展试点区。

6.区域分级，区域整合，村镇关系及集中连片特殊困难地区发展战略(www.xing528.com)

根据资源、人口的能力和素质及发展潜力进行的区域分级可以帮助各地选择相关项目和扶贫发展模式。

考虑发展潜力时应特别注意统筹城乡协调发展，尤其是乡镇的发展，因为乡镇是村庄的商品市场、服务中心和移民潜在的安置点。因此，该发展政策能促进区域整合，减少贫困社区的孤立性。加强社会整合是经济发展和扶贫的重要驱动力。

在制定集中连片特殊困难地区协调发展计划时，应确保该区域有多样化的经济活动和收入来源，以此降低由于地区的单一产业受到经济冲击所带来的影响。为了确保规模效益，有些村镇可能会高度依赖某一单一产业。具有多样化收入来源的较大区域在遭受经济冲击时，受到的负面影响相对较小。

7.扶贫投资及社会福利行动指导方针

为了使集中连片特殊困难地区发展理念能更好地服务于政府总体政策确立的目标，中央政府可以颁布指导方针，来引导投资和社会福利行动（低保、医疗保险、受教育权利、养老金权利等）。该指导方针应尽早完成，以便纳入各片区的扶贫战略。制定指示方针需要各部委的通力协调合作。

8.扶贫战略与项目应包括其他针对地方的工具

国务院扶贫办还实施了其他的针对地方的政策，比如整村推进。这些措施应以半独立的方式继续实行，但也应与各集中连片特殊困难地区策略和项目相结合。

9.新型金融工具：转移支付，生态补偿及配套资金

部分片区风景优美，生态环境脆弱，具有丰富的生物多样性。山区就像“水塔”，能为山区以外很广的地区提供赖以生存的水以及能源。有些经济活动会对生态环境脆弱地区造成破坏，有些能增加当地人民收入的经济活动必须受到限制，或者用很高的成本来满足高的环境标准要求，所以生态补偿系统十分重要。

对农民的生态补偿能实现双赢：环境和生态将会得到改善，农民的生活水平也会提高。这要求对恰当的参考水平进行研究与设计，也需要管理方面的支持。

在通过环境及生态活动为更广的地区造福的同时，这些地区会承担相关的风险。因此，建立新型的生态服务补偿系统也应考虑集中连片特殊困难地区的额外风险和成本，以及灾后财政转移支付安排。

这些机制可以与有关配套资金的规则一同考虑。配套资金不足经常被视为武陵山区开发项目的一大阻碍。可采取灵活的共同融资及其他方式来帮助集中连片特殊困难地区筹集中央政府资金的配套资金。

10.资金的分配与管理

资金分配体系如果能客观、透明并被各片区和各级政府了解，则益处多多。在财务管理和审计中，非常有必要制定简单、易懂、公正的准则。应当明确规定，若无其他特殊情况，任何违反规定的行为或未经政府同意的投资和社会福利项目都会导致相关资金部分或全部退还给中央政府。

11.各级政府官员的知识与能力是改善民生的重要因素

经济发展是一个困难且复杂的课题，各级政府官员的能力至关重要。官员应具有创造性，能接受新思维，这有利于开发新型经济发展模式，也能确保公共开支能创造出最大的价值。提高和保持官员的各种能力的活动，应在片区政策实行过程中得到重视和长期执行。（如经济发展知识的培训、少数民族的需求意识、资金管理、审计、进行官员互换等。）

12.集中连片特殊困难地区发展的三项创新

在政策整合和协调的重要性方面，某一片区可建立为政策整合试点区。应专门设立一个委员会，定期检查片区各项政策的实施情况，发现阻碍各政策正常运行的问题并提出程序上的改进建议。该委员会可以与设计特定片区的总体计划的机构相同，并持续性负责监测及评估政策，以及推动横向及纵向整合。

除了考虑消除绝对贫困、减少相对贫困以外，集中连片特殊困难地区发展政策还可以设立刺激经济发展的目标。实现目标的方法之一就是“指定”能促进商业发展的专用资金的特殊用途。（如，贷款资金、妇女培训、支持农业营销。）

应注意建立连接各片区的网络，以便各地区共享知识和最佳实践，互换人员，联合探讨新知识新技术等。这样的网络有利于传播各试点片区专题项目的实践成果。

（二）武陵山区发展模式具体建议

·少数民族文化是潜在的经济资源，同时也能产生重要的社会效益。制定扶贫政策应考虑让区域内所有群体都共享现代生活方式。

·武陵山区已经吸引了大量游客到张家界和凤凰等旅游景点游览。设计更加分散的旅游线路能充分利用当地的历史遗产（以及独特的文化和生态系统），因此旅行社能设计周期更长的旅游产品，游客能游览较为偏僻的地区，还能调动当地更多的旅游资源，包括传统的农村生活方式及传统的建筑风格。

·自然风景也是经济资源。武陵山区的发展计划应注意保护当地的自然风光。

·传统建筑体现了武陵山区的个性。在很多情况下，不损毁大量的传统民宅也能建造更多舒适的居所。具有地方特色的传统建筑本身也是重要的经济资源，应加以保护。

·武陵山区核心经济活动仍将是农业和食品生产，因此提高生产力会带来短期及长期的利益。该地区的发展计划应重点关注农业发展及食品生产的方式，可能会为改善中国的食品质量和食品安全状况做出贡献。

·武陵山区的乡镇为村民提供了生活空间、就业机会及商业发展机会。这些乡镇越来越多地提供各种公共服务，如教育和医疗，这些是扶贫的基础，并将继续发挥基础性作用。应特别关注这些乡镇的城市化进程，让农村地区的人民更加便捷到达乡镇，并享受其服务。

·可以考虑拓宽家庭收入的来源，使农业生产与服务业、旅游业相结合。

·当务之急是加强乡村路网建设，以促进村通村，以及乡通村的交通联系。

·加大乡镇基础设施投资以改善供水及供电，收集并回收废弃物。改善通讯条件能创造就业及培训机会。

·从农村地区转移到乡镇来的人口改变了自身的低碳生活方式。武陵山区发展策略应鼓励乡镇制定低碳发展规划，该地区还应大力实施整村推进政策。

·应注意农村人口过度减少现象。采取措施吸引年轻人来到该地区，并确保人们在保护环境和物种多样性的条件下，能够在这里长期生活和工作。