研究框架与方法：扶贫开发工作的机遇与挑战分析

（一）研究背景分析

“十二五”时期，加大强农惠农政策力度，深入实施西部大开发战略，实施主体功能区战略，建立健全基本公共服务体系，促使扶贫开发工作面临新的机遇与挑战。

1.加大强农惠农政策力度

“十二五”时期，国家将坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，进一步统筹城乡发展，加大强农惠农力度。按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，建设社会主义新农村，加强农村基础设施建设，加快改善农村生产生活条件，提高农村和公共服务水平，完善农村社会保障体系。

2.深入实施西部大开发战略

“十二五”时期，国家将坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，发挥资源优势和生态安全屏障作用，加强基础设施建设和生态环境保护，大力发展科技教育，支持特色优势产业发展。

3.实施主体功能区战略

“十二五”时期，国家将加强生态保护建设，对影响全局生态安全的重点生态功能区限制进行大规模、高强度的工业化城镇化开发，禁止开发依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域。坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转生态环境恶化趋势；实施重大生态修复工程，合理避让地质灾害；加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理。

4.建立健全基本公共服务体系

“十二五”时期，国家将着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。促进教育公平，巩固提高义务教育，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育。合理配置公共服务资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小差距。健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险制度和城乡社会救助全覆盖。

（二）相关概念的界定

中国的扶贫开发是一种比较典型的，以政府为主导的，主要依靠行政组织体系的力量，自上而下的管理型治理结构。它是政府管理系统的延伸，典型特征是多部门参与。国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，成立于1986年，主要职责是制定中国的扶贫政策和计划，分配扶贫资金，协调与扶贫有关的各部门的关系。目前领导小组由一位国务院副总理兼任组长，成员包括国务院办公厅、国家发展和改革委员会、商务部、财政部、人民银行、教育部、科技部、民委、民政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部、计生委、环境保护部、统计局、林业局、农业银行、全国总工会、团中央、全国妇联、供销总社、中国残联等有关部门的负责同志。领导小组的基本任务是：组织调查研究；拟订贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结、交流经验。

1.专项扶贫

专项扶贫是指在中国农村反贫困组织体系中核心部门（主要是各级扶贫办、发改、财政和中国农业银行）开展的扶贫工作。扶贫开发领导小组下设的办公室国务院扶贫办，作为扶贫领导小组的常设办事机构，具体负责与扶贫有关的日常工作，管理的扶贫资金主要用于产业开发、“雨露计划”等。发改委系统主要负责以工代赈和易地扶贫搬迁的实施和管理。财政系统不直接参与农村扶贫项目的实施和管理，其主要职能是安排和管理财政扶贫资金。中国农业银行则承担专项扶贫贷款的发放、管理和回收。

2.行业扶贫

作为各级扶贫领导小组的成员，交通、水利、农业、林业、教育和卫生等政府业务部门其他政府部门也广泛参与到和自身业务有关的农村扶贫工作中去。例如，以工代赈计划支持的基础设施项目，大的有县乡公路和中型水利设施等，小的有乡村便道和小水窖等。较大的和技术性强的项目主要由县政府的业务主管部门如交通局、水利局和农业局等组织施工，小的劳动密集型项目则主要由乡镇政府和村委会来组织村民施工。在中国现有的行政体制下，除了直接到村到户的项目外，由政府支持的扶贫项目多数都是由政府的业务部门来实施的。教育部门目前还管理着一个大规模的贫困地区农村基础教育项目。随着中央统筹城乡发展、反哺农业的力度越来越大，每个行业主管部门都在把自己的业务工作向农村、向贫困地区延伸，在基础设施建设和社会事业发展上起到了非常重要和不可替代的作用，与专项扶贫等形成了大扶贫的工作格局。

（1）交通扶贫

农村公路主要是指连接乡镇和建制村的公路（包括县道、乡道和村道），是我国公路网的组成部分，是广大农村地区最主要甚至是唯一的运输方式，是农村经济社会发展的重要基础设施之一。改革开放以来，特别是1998年实施积极的财政政策至今，中央增加了国债资金、以工代赈资金和车购税资金的专项补助，使我国农村公路的技术等级、路面状况等发生了很大改观。到2005年年底已基本实现东部地区“油路到村”，中部地区“油路到乡”，西部地区“县与县之间通油路”（不含西藏自治区）。2005年年初国务院批准了《农村公路建设规划》（以下简称《规划》），这是我国第一个全国性、系统性的农村交通基础设施建设中长期《规划》，对促进我国农村公路持续快速发展，再上新台阶具有十分重要的作用。根据《规划》，“十一五”期间国家将安排中央投资1 000亿元用于农村公路建设，其中，西部地区主要安排县通乡油路改造，东、中部地区主要安排乡通村油路改造。到2010年年底，将基本实现东、中部地区“油路到村”，西部地区“油路到乡”的建设目标。

（2）水利扶贫

为贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《中国农村扶贫开发纲要》提出的各项政策措施，水利部组织编制了《全国水利扶贫规划纲要（2001～2010年）》。提出了西部大开发的战略决策，以中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区、特困地区以及遗留问题突出的库区和移民安置区为重点，从可持续发展的战略高度，优先解决好水的问题，把解决由于缺水导致贫困和生态恶化的问题放在扶贫工作的突出位置。以改善贫困地区群众基本的生产和生活条件为根本出发点，以解决农村饮水、建设基本农田、发展节水灌溉、解决农村缺电、增强抗灾减灾能力、改善生存环境为重点，加大贫困地区水利扶贫力度，依靠贫困地区的广大干部和群众，充分发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，在增强自我发展能力的基础上，坚持开发式扶贫，在国家重点扶持下，加强水利基础设施建设，为从根本上改变贫困地区面貌提供有力的水利保障和支撑。

（3）教育扶贫

2004年，国务院发布《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004～2007年）》，重点支持截至2002年尚未实现“两基”的372个县（团场）尽快实现“两基”，实施农村寄宿制学校建设工程、中西部农村初中校舍改造工程、农村中小学现代远程教育工程，保障公用经费、对农村家庭经济困难学生实施“两免一补”、保障教师工资发放、稳步推进农村中小学现代远程教育、加大教育对口支援力度等措施。到2007年，西部地区“两基”人口覆盖率已达到98%，初中毛入学率均超过计划提出的90%，扫除文盲600多万人，青壮年文盲率下降到5%以下，义务教育普及水平进一步提高。

表6－1 教育扶贫主要工程一览表

资料来源：根据国家发改委主编《农村基础设施发展报告（2008年）》整理，中国环境科学出版社，2008。

（4）科技扶贫

依靠科技进步促进贫困地区经济发展，帮助贫困人口脱贫致富是科技扶贫的出发点和根本目标。因此，科技扶贫是行业扶贫的重要战略措施之一，也是一些技术推广机构、科研院所和大专院校等优势所在。这些单位大多是事业单位，不掌握项目资金，也没有扶贫专项资金。在这种情况下，可以把技术推广工作与定点扶贫工作结合起来，发挥技术、人才资源优势，有针对性地引进优良品种、开展实用技术推广和进行技术培训，使农民真正掌握技术并转化为经济效益，取得最大实效。

3.社会扶贫

社会扶贫主要是由定点扶贫、对口扶贫、民间组织扶贫、国际机构扶贫和企业扶贫组成的。自20世纪80年代中期以来，包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。

（1）定点扶贫

定点扶贫的主体是各级党政机关、国有企事业单位和社会团体。其目的是动员政府部门、国有企事业单位和社会团体参与扶贫工作，以加大扶贫投入的力度，并发挥各业务部门的专业力量的作用。定点扶贫分为中央部委层次和地方政府层次，其中中央、国家部委、大型企事业单位和人民团体在国定贫困县开展帮扶工作，省、地、县、乡各级机关单位开展包县、包村、包户的定点帮扶工作。

①中央定点扶贫

中央部委定点扶贫始于20世纪80年代中期。当时，一些与农村关系比较密切的政府部门，如科技部、农业部、商业部、水利部和林业部等，投身农村扶贫开发工作，开了社会扶贫的先河。1987年，国务院召开第一次中央、国家机关定点扶贫工作会议之后，越来越多的国家机关参与到定点扶贫中来。

20世纪80年代初，科技部、农业部、商业部、水利部和林业部等部门利用它们与农村关系密切的专业优势，自发在农村开展扶贫活动，后来发展到16部委对18个集中贫困区的定点帮扶。由于中央政府采取了梯次动员的方式，中央部委是分批进入扶贫领域的，其中部分机构参与定点扶贫是为了完成中央政府下达的政治任务。随着时间的推移，中央部委定点扶贫逐步演变为一项制度。

中央定点扶贫注重对教育、医疗卫生、培训和技术推广等社会事业的扶持。^[1]中央定点扶贫的最大特点是扶贫内容和方式与各部门的业务密切联系，如农业部的扶贫重点在农业开发，卫生部的扶贫重点在地方病控制和基层医疗，水利部的扶贫重点在农田水利、人畜饮水等。那些与农村联系较少的部门，则将扶持重点放在文化、教育、医疗卫生等公益社会事业领域。这些公益社会事业项目所需投资较少、管理和监督成本较低，且容易见成效。即使是那些业务与农村经济社会开发相契合的部门，也更愿意将筹措的资金用于社会服务领域。因此，总体来说，中央定点扶贫注重对教育、卫生等社会事业的扶持。

②地方定点扶贫

地方定点扶贫也始于20世纪80年代中期。省、地、县各级政府的定点扶贫，分别瞄准的是贫困县、贫困乡镇和贫困村。与中央、国家机关定点扶贫类似，地方定点扶贫机构也是分批动员起来的，有一个从内生自发到政府动员，进而逐步制度化的过程。

地方定点扶贫除了发挥各业务部门的专业优势外，还创造了多种定点扶贫模式，如重庆市的“集团式扶贫模式”、湖北省的“616”工程等。其中，被各省区采用最多的是集团式扶贫模式。这种模式的特点是，把政府部门的组织、管理、协调优势与科研机构、大专院校的人才、信息、技术优势，以及工商企业的资金优势整合起来，与贫困地区形成一对一或一对多的对口帮扶格局，克服单一机构在扶贫方式、资源筹措渠道单一、扶贫力量分散、协调组织有困难等弊端，是一种多形式、多层次、全方位、综合性的定点扶贫方式。

（2）东西对口扶贫协作

东西对口扶贫是国家动员社会力量进行扶贫攻坚的重要战略举措。东西对口扶贫协作最为显著的特点是强调扶贫和经济协作的有机统一，即东部发达省市对口帮扶西部省区发展，不仅推动了西部地区的减贫工作，而且也实现东西优势互补和经济协作，达到共同发展。1996年，国务院要求京、津、沪三个直辖市，沿海六个经济比较发达的省，四个计划单列市分别对口帮扶西部十个省、自治区，具体是北京帮内蒙古，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西，浙江帮四川，山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连、宁波共同帮贵州，2001年又安排厦门市和珠海市帮扶重庆。具体的方式主要有以下4类：（1）无偿捐赠资金用于教育、卫生和其他基础设施建设；（2）捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活；（3）经济技术协作，利用发达地区的资金、技术、管理、市场和贫困地区的资源以及廉价的劳动力进行合作生产和经营；（4）人员的双向交流，发达省市派干部、技术人员和青年志愿者到贫困省、区提供服务，贫困省、区派遣行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼，输送劳动力到发达地区就业。

（3）民间组织扶贫(www.xing528.com)

民间组织，又叫社会组织、非政府组织（NGO），是指那些在党政体系、市场体系之外的具有非政府、非营利、公益性和社会性特征的社会中介组织。

1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》首次对民间组织扶贫做出明确指示，“要充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间组织扶贫团体的作用；积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和民间组织的交流，让国际社会及海外华人了解中国”。2001年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》指出，“要积极创造条件，引导民间组织参与和执行政府扶贫开发项目，捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本，逐步规范民间组织开展的扶贫开发活动。通过多种渠道、不同方式争取国际民间组织对我国扶贫开发的帮助和支持”。

民间组织扶贫与政府机构扶贫具有很强的互补性。政府扶贫的优势是动员扶贫资源的能力强、实施扶贫战略的连续性好、扶贫资金来源和预期稳定，项目运作方式具有一致性。政府扶贫的不足是权利与义务不对称，对扶贫过程中出现的新机会和新问题不敏感、制度创新的激励不足。民间组织扶贫的资源动员能力较弱，扶贫资源的来源和预期不太稳定。政府组织扶贫的优势是：第一，委托代理关系更明确，问责制度更健全，监督体系更完善，能更好地消除权利与义务的不对称性；第二，创新激励更充足，资源配置更有效；第三，项目的贫困瞄准率高，扶贫资源使用的可持续性强，扶贫资金的渗漏率低。

（4）企业扶贫

国有企业定点扶贫是《国家八七扶贫攻坚计划》的内容之一。该计划明确指出，要“动员大中型企业，利用其技术、人才、市场、信息、物资等方面的优势，通过经济合作、技术服务、吸收劳务、产品扩散、交流干部等多种途径，发展与贫困地区在互惠互利的基础上的合作”。2001年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001～1010）》明确指出，“鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。地方各级政府要创造良好的政策环境和投资条件，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济开发。对于适应市场需要，能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决买难、卖难问题的市场流通企业，国家给予必要的政策扶持”。该《纲要》将产业扶贫作为专项扶贫工作的一个重点，并出台了两类政策：一是国家扶贫龙头企业的资格认证和管理政策，二是针对国家扶贫龙头企业开发提供的优惠支持政策。

（5）国际机构扶贫

在华参与扶贫开发的国际机构按其性质分可分为四类，即国际发展援助机构、国际金融机构、国外政府双边机构和国际民间组织，^[2]包括以联合国系统为代表的国际发展援助机构、以世界银行和亚洲开发银行为代表的国际金融机构、以发达国家的国际开发署和驻华使馆为依托的双边发展机构和国际民间组织等。一般而言，上述四类机构中以联合国系统为代表的国际发展援助机构和国际民间组织的援助是无偿的，国际金融机构参与扶贫开发以贴息贷款和低息贷款方式为主。外国政府对中国的援助多为无偿，但要求中国政府对资金进行配套。

需要指出的是，这里确定的有些不同类别在外延上存在部分重合现象，如定点扶贫和东西对口扶贫协作中都包含企业扶贫的内容。各种扶贫类别各有特点，各有分工、相互配合，逐步形成大扶贫局面。

表6－2 各种扶贫类别的扶贫特性比较

资料来源：李周主编：《中国反贫困与可持续发展》，科学出版社，2007年，第99页。

（三）研究范围和主要内容

1.文献综述

（1）行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫的文献综述

樊桦在《中国交通扶贫：回顾与展望》一文中，对我国交通扶贫的政策框架、成就、推动因素、面临的问题与发展方向进行论述，认为交通基础设施建设作为开发式扶贫的重要方式之一，是实现贫困地区经济社会发展的基础条件和基础因素。它能够提高贫困人口获取收入的能力，并增加新的就业机会，增强贫困地区自我发展的能力。因此，为贫困地区提供交通基础设施的意义不仅仅是增加了有限的道路里程，而是会对产业发展、经济结构、农民收入和生活方式、教育、医疗保健、社会稳定发展等多方面产生积极的影响。^[3]

李有发在《教育扶贫的现实依据及其对策》一文中，从教育层面解读贫困现象，分析了教育扶贫的现实依据与意义，认为贫困地区贫困人口的脱贫致富，归根到底要靠贫困人口自身的脱贫致富能力的增强。因而教育扶贫在本质上与救济等帮扶活动不同，是一个持续增强贫困人口致富本领的系统过程。^[4]

权赫花在《谈农村科技扶贫的对策》一文中，认为科技扶贫表现为先由点到片，再由片到面的这种外延不断扩大的特征，其宗旨是应用成熟的科学技术和现代管理科学增强贫困地区农民的开发能力，大幅度提高贫困地区资源开发水平和劳动生产率，求得最佳经济、社会和生态效益，促进贫困地区商品经济发展，加快农民脱贫致富步伐。^[5]

张峭、徐磊在《中国科技扶贫模式研究》一文中，运用新古典经济学理论，从科技供给和需求的视角构建出中国科技扶贫模式的理论分析框架，并以此为基点结合各地科技扶贫的实践经验，认为科技供给主导模式主要有科技网络推广模式、区域支柱产业开发带动模式和易地科技开发模式；科技需求主导模式主要有龙头企业扶持模式、专业技术协会服务模式和小额信货模式。^[6]

徐俊在《公共部门对口扶贫的瞄准问题初探》中试图从扶贫瞄准主体、扶贫瞄准对象、扶贫瞄准资金和资源的投放与管理、扶贫瞄准评估等四个方面进行分析，总结出公共部门对口扶贫的瞄准模式，从而进一步提出相关的政策建议。^[7]

徐静在《对口帮扶新视野：由政府主导型转向市场化基础上政府与NGO共同推动型》一文中认为，对口帮扶作为一种特定扶贫阶段的指令性扶贫手段，一开始就以政府主导入手，这在起步阶段无疑是必要的，也是有效的，但帮扶缺乏持续发展的动力，一定意义上产生了帮扶疲劳症。单一行政计划机制下的扶贫行动已很难适应形势发展的需要，迫切需要转换帮扶方式，引进市场因素。^[8]

杨道波在《地区间对口支援和协作的法律制度问题与完善》一文中认为，地区间对口支援和经济技术协作实际上已成为我国的一项法律制度。这一法律制度已历经几十年，在促进地区协调发展上取得了较大成就。但这一法律制度在法律规范体系本身、实施机制以及实施效果上还存在较多问题。加强这项法律制度体系本身的协调性建设，建立有关有效的实施机制；建立市场化的跨地区企业协作机制和支援项目的跟踪协调制度是我国对口支援和经济技术协作不断发展的现实要求。^[9]

王玮在《中国能引入横向财政平衡机制吗？——兼论“对口支援”的改革》一文中认为，“对口支援”具有显著的横向财政转移支付特征，尽管它在加快中国欠发达地区的经济发展和加强民族团结等方面做出了重要贡献，但毕竟只是一种非制度化的方法，而且其横向财政平衡效应也并不显著。在新的社会经济形势下，需要对“对口支援”进行适当的调整，改革方向是将其定位为临时性的应急措施，不宜继续扩大规模和使其常态化。^[10]

（2）武陵山区减贫和区域发展的文献综述

陈德祥、吕学芳在《武陵山区农村小康社会建设进程中的人口贫困化问题研究》中认为，武陵山区农村贫困人口散居分布在自然条件恶劣的边区，贫困程度深、返贫率高、扶贫开发难度大，已经严重制约了武陵山区小康社会建设的历史进程。恶劣的自然条件、资源禀赋要素差造成经济发展的先天不足；历史性贫困造成经济发展的起点基础低；人力资源供给不足、政策制度设计不当造成的经济发展后天弱化；社会封闭、思想观念保守的加剧共同导致武陵山区农村人口贫困化。扶贫开发、人力资源开发以及引导贫困人口合理有序的流动迁移是治理武陵山区农村人口贫困化的主要对策。^[11]

冯佺光在《地缘经济区视角下的行政区边缘山地经济协同发展》一文认为，武陵山区像我国众多地缘经济区一样，因受到分属于若干行政经济区微观利益动机驱使的管制，出现地理空间连续与非市场决策不连续的“行政区经济”现象，派生出经济落后、区域经济行政分割现象突出，经济活动严重的冲突中重复建设、资源浪费、生态环境破坏，各种效益低下的“边缘效应”，即“行政区边缘经济”的区域经济运行方式。地缘经济区客观上要求解除原则政治的刚性约束，走区域市场一体化、区域协同发展、以利益政治为社会目标的科学发展道路。^[12]

尹少华、冷志明的《基于共生理论的‘行政区边缘经济’协同发展——以武陵山区为例》一文从共生概念和内涵入手，研究基于共生理论的“行政区边缘经济”协同发展。在此基础上，以武陵山区为例，分析了武陵山区区域背景和区域经济协同发展条件，对现行“行政区经济”背景下，“行政区边缘经济”协同发展的模式和机制进行了初步探讨。^[13]

谢亚平在《基础设施对武陵山区经济发展的影响》一文中指出，基础设施薄弱是制约武陵山区经济发展的瓶颈。武陵山区基础设施建设存在的问题主要是因为体制方面的原因，政府部门或国有企业垄断经营基础设施产业，致使这些产业没有赢利动力的激励，也缺乏外在的竞争所形成的压力。另一方面，基础设施部门具有外部效应和公共物品特征，政府却缺乏对其必要的管理和干预。因此只有引入竞争机制，才能从根本上解决武陵山区基础设施建设存在的各种问题。^[14]

吕学芳、肖映胜的《武陵山区农村全面小康社会低实现程度及原因》一文，通过与全国农村全面小康社会实现程度的比较，探讨了武陵山区农村全面小康社会的低实现程度，并对其原因进行了分析：包括思想观念陈旧、生存环境严酷、基础设施薄弱、科教文化落后、经济水平低下和贫困程度深重等。^[15]

吕学芳、刘爱军在《制度创新：武陵山区农村实现全面小康的根本保障》一文中提出，要将农村制度创新作为“第一要务”，从农村土地制度、公共财政制度、农村金融制度、农业科技制度、村民自治制度、农村教育制度、户籍制度、社会保障制度等方面积极推进创新，加大创新力度，为武陵山区农村实现经济又好又快发展，进而实现全面小康、构建和谐武陵提供根本的制度保障，是武陵山区各级政府的当务之急。^[16]

2.研究范围界定

武陵山区位于重庆、湖北、湖南、贵州四省市交界地区，综合考虑武陵山区自然、民族、历史特点以及相互间经济联系，武陵山区范围包括重庆市黔江区、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、武隆县、石柱土家族自治县，湖北省恩施土家族苗族自治州及宜昌市五峰土家族自治县、长阳土家族自治县，湖南省湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市及邵阳市绥宁县、城步苗族自治县、武岗县、新宁县、洞口县、隆回县和常德市石门县，贵州省铜仁地区及遵义市道真讫佬族苗族自治县、正安县、务川讫佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县、余庆县，共62个县（市、区），国土面积15.19万平方公里，2009年底总人口2910万人。

（四）研究路径和研究方法

1.研究路径

本研究的研究路径如图6－1。

图6－1 武陵山区专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫衔接与组织创新研究路径

2.研究方法和依据

由于时间和资料所限，本研究仅对近期的武陵山区的行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接情况进行研究，既肯定和总结取得的有益经验，又找出存在的主要问题，为完善相关政策措施提出基本思路和政策建议。

本研究采用文献法、访谈法、实地调查等方式进行多方面分层次的资料搜集，采用访谈法对武陵山区相关省、州、县政府及各级扶贫、发改、财政、环保、农业等部门负责人和研究范围内的农户进行了调查。了解涉及武陵山区的经济发展、教育卫生、扶贫、交通和能源等发展情况，实地调查了解农户的收入状况、收入渠道、生活状况对以后生活的设想。

研究依据主要包括武陵山区相关省、州、县相关部门和贫困村的汇报材料、工作总结和政府文件等。研究与评估的数据一方面主要来自《背景报告》、中央政府和地方政府的政府文件和规划、汇报材料和访谈记录，另一方面来自媒体对相关部门的采访报道和相关研究成果。