武陵山区扶贫规划创新与组织方式衔接探析

胡　勇

【摘要】“十二五”时期，中央将加大强农惠农政策力度，深入实施西部大开发战略，实施主体功能区战略，建立健全基本公共服务体系。在此背景下，扶贫开发对行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫规划衔接与组织方式创新提出了新要求。

专项扶贫是指在中国农村反贫困组织体系中核心部门（主要是各级扶贫办、发改委、财政和中国农行）开展的扶贫工作，主要针对国家级、省级贫困县和贫困村的产业开发、“雨露计划”、以工代赈和易地扶贫搬迁等扶贫项目实施和管理。行业扶贫是指交通、水利、农业、林业、教育和卫生等扶贫领导小组的成员单位广泛参与的、与自身业务有关的农村扶贫工作，在基础设施建设和社会事业发展上起到了非常重要和不可替代的作用。社会扶贫主要是由定点扶贫、对口扶贫、民间组织扶贫、国际机构扶贫和企业开展的扶贫组活动。行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫各有特点、各有分工、相互配合，逐步形成大扶贫局面。

武陵山区行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫在衔接和组织方式创新方面已经做了一些有益的探索，取得了一些成果，但也面临着一些制约因素和问题，需要进一步进行体制机制创新试点，为全国同类型地区扶贫开发发展提供示范。武陵山区取得了以下四个方面的经验：第一，建立多元投入机制是各项扶贫有效衔接的前提条件，采取“四个一点”（即政府投入一点、乡村筹集一点、部门帮扶一点、农户自筹一点）的办法，建立多元投入机制。第二，形成投入整合机制是各项扶贫有效衔接的关键环节，主要有两种方式：一是科学编制规划，通过规划引导扶贫开发工作；二是建立有关方面联席会议制度。第三，改善基础设施、发展基础产业和提高基本素质是投入整合的重点领域。第四，建立督促和绩效考核是各项扶贫有效衔接的有力保障。面临的一些制约因素和问题主要表现在以下四个方面：首先，对于最为亟需的基础设施建设尚缺少资金投入保障，由于《公路法》对村道建设没有纳入规划，建设和维护资金缺口巨大，缺乏充足稳定的资金来源成为制约农村道路发展的最主要的因素。其次，缺乏将各项资源有效整合的武陵山区区域发展规划。由于武陵山区没有形成严格意义上的经济圈，也没有以一个整体性的区域化经济进入全国的经济发展战略中，各项行业和部门专项规划没有真正做到地区布局，仍以各自为政的方式运作，无法形成强大的合力。第三，现有部门扶贫和社会扶贫在与市场经济不相适应，在市场化条件下，扶贫项目的选择还主要是一种政府行为，这样，在项目实际执行过程中，往往会出现由于市场波动所导致的项目失败，或由于项目相应的配套措施缺乏等原因而导致的贫困农户受损等现象。第四，科学规范的扶贫绩效考核机制尚没有建立起来。

在国家扶贫重点进行战略性调整的大背景下，为改变武陵山区贫困落后面貌，基本消除绝对贫困现象，到2020年实现全面建成小康目标，行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接需要建立相应的工作体制机制。本报告提出武陵山区各项扶贫方式衔接与组织方式创新的基本思路：一是提高共识，拓宽多元投入渠道。随着国家新扶贫标准大幅度提高，武陵山区的贫困发生率将进一步上升，贫困人口将显著增加，是集“老、少、边、山、穷”于一体的集中连片特殊困难地区，亟需提高加快武陵山区脱贫致富步伐的共识，争取更多的投入渠道，在水利投入机制上取得新突破。二是完善机制，加强投入整合力度。行业扶贫在基础设施建设和社会事业发展上发挥着非常重要的作用。在此情况下，专项扶贫工作应该找准自己的定位，进一步明确自身的工作重点——提高农村贫困人口的基本素质和自我发展能力。应进一步引导和汇集强农惠农、西部大开发、主体功能区、改善民生等各项政策，按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，创新扶贫机制，加强行业规划、扶贫规划在区域层面的整合力度，探索省际集中连片特殊困难地区发展振兴的新思路与新模式，为同类型贫困地区扶贫发展提供示范。三是改善环境，吸引更多社会资源。进一步改善武陵山区发展环境，加快基础设施建设，加大交通扶贫力度，为吸引更多的外部投资创造良好的环境，培育特色优势产业，实现区域优势互补、合作共赢和一体化发展。四是突出重点，增强脱贫致富能力。以教育、卫生为重点，推进基本公共服务均等化。逐步建立比较完整、覆盖城乡、可持续发展的基本公共服务体系，提高人口素质，不断增强自我发展能力。

最后，本报告认为武陵山区行业扶贫、社会扶贫与专项扶贫衔接需要在规划、财政、教育、社会保障和社会扶贫等方面制定以下九条政策措施，协同配合，合力攻坚。

第一，编制集中连片贫困地区发展规划，实施扶贫攻坚工程。贫困地区作为一种特殊类型区域，需要政府运用区域规划等手段进行治理。“十二五”时期，亟需编制武陵山区区域发展规划，落实国家战略部署，有效配置和整合扶贫资源，合理确定武陵山区在全省乃至全国的战略定位，明确加快发展的基本思路和重点任务，建立相应的体制和支持政策，纳入政府各部门履行职责的依据和全社会共同行动的纲领。规划应把农民人均纯收入、基本公共服务均等化等主要指标作为约束性指标，重点是为人的全面发展创造就业机会，把经济和人口引导到灾害少、环境好、适宜人居住的区域，对区域基础设施、义务教育、基本医疗和公共卫生、社会保障等提出建设任务。

第二，加大中央财政资金对贫困地区的支持力度，优化资金配置方式。尽快研究与贫困人口增加相适应的扶贫资金新增规模。专项扶贫资金的新增部分应更集中应用到集中连片贫困地区中适合开发式扶贫的区域，提高中央专项建设资金投入比重，提高基础设施特别是农村道路项目投资补助标准和资本金注入比例，中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县及县以下配套资金。增加一般性转移支付规模和比例，现有一些实际承担提供基本公共服务的用于扶贫的资金（如教育、医疗卫生等方面的一些专项资金）应调整为一般性转移支付，可以按发展规划来分配和安排，不再以项目形式申报。(www.xing528.com)

第三，积极发展多样化的惠农组织，大力培育特色优势产业。积极发展龙头企业、合作组织、农产品市场与农户有机结合的多样化惠农组织，形成“公司＋农户”“公司＋基地＋农户”“专业合作社＋农户”“中介组织＋农户”等多种形式的农业产业一体化经营体系，实现农工商、产供销、农科教等多形式的一体化经营，推进农业规模化生产，发展“一村一品”“一乡一业”等形式的专业化、特色化、品牌化农产品基地，发展仃单农业，增加农业的附加值，提高抵御自然灾害和市场波动的能力。大力扶持和发展农村微型金融机构，总结贫困村互助资金试点经验，积极稳妥扩大试点范围。

第四，巩固并延伸义务教育，创新职业教育和劳动技能培训方式。进一步加强贫困地区九年义务教育，巩固和提高“两基”攻坚成果，制定统一的义务教育均等化标准，公共资源向贫困地区倾料，实现教育公平。率先在农村贫困地区普及高中阶段义务教育。加大对集中办学的支持力度，进一步改善农村贫困地区寄宿制教育办学条件，提高生活补助标准。进一步创新职业教育和劳动技能培训方式。在争取国家加强职业教育基础能力建设的同时，创新办学模式，推动校际、校企合作办学机制。建立健全促进农村富余劳动力外出务工就业的各项制度，积极稳妥地转移农民、富裕农民。

第五，创新科技扶贫模式，建立可持续的科技扶贫体系。首先，政府应鼓励多形式、多层次的组织形式的产生和发展，如科技特派员、农民专业技术协会、专家大院、农业高科技园区等等。其次，探索多元合作的科技项目扶贫的新机制，更多地吸纳企业和非政府机构参加，变科技扶贫资源传递中单纯的政府控制为市场与政府相结合的机制，从而提高扶贫资源的使用效率及贫困农民的参与程度。再次，创新科技扶贫资金的使用模式，小额信货扶贫模式可以和政府的科技扶贫项目结合起来，使其能真正起到帮扶贫困人口的作用。

第六，完善农村社会保障体系，做好相关保障制度和扶贫开发政策有效衔接，完善贫困地区农村社会救助体系。进一步规范农村最低生活保障制度，加强农村五保供养制度，推进完善农村医疗救助制度，建立健全农村临时救助制度。建立科学的劳动能力评估机制，合理识别和区分享受农村低保和参与开发式扶贫的两类贫困人群，实施动态管理。推进贫困地区新型农村社会养老保险制度建设，重新构建中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担，加大对中西部贫困地区财政支持力度，有劳动能力或劳动意愿的农村居民逐步纳入新型农村社会养老保险制度。调整理顺现有各类农村社会保障制度之间交叉、重复、不协调的关系。尽快出台农村低保、农村五保、新型农村社会养老保险、扶贫开发等之间衔接的具体措施和办法，形成制度合力。

第七，继续开展干部双向交流，形成上下联动、共同发展格局。结合干部的培养和锻炼，继续选派中央和省级部门干部到扶贫县挂职锻炼，同时将积极接收贫困地区干部上挂到中央和省级部门锻炼，使之规范化、制度化和长期化。

第八，健全各类扶贫资源绩效考核评估和监督机制，提高益贫综合效益。打破部门和行业界限，建立起各类扶贫资源绩效考核评估机制，既要评估考核扶贫资金投放的领域、形式和时间，也要评估考核扶贫资金的利用效益。评估考核机构应是相对独立的，可以引入第三方专业的评估机构。加强各类扶贫资源管理。严格厘清各资金管理部门的关系，明确各自管理的范围和投放的领域与形式。对扶贫资金的发放和使用进行严格的监督。

第九，积极动员社会力量，鼓励参与扶贫事业。继续开展党政机关定点扶贫工作；将武陵山区列入沿海发达地区对口帮扶范围，进一步扩大中央定点扶贫规模和范围；在互利互惠的基础上，推进企业间的相互合作和共同发展。引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。企业可以通过捐赠资金，与非政府组织合作，共同参与扶贫开发。发展扶贫开发领域的国际交流与合作，继续争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目。