民族地区差异化政策与影响

这里所指“差异化政策”，意为在国内不同民族自治地方之间国家提供的发展支持政策的差异性。由于宏观战略规划、区域功能定位及发展优先序等不同因素，国家在不同民族自治地区实施了有差别的发展支持政策。这种差别化支持政策为西部诸多民族地区加快发展步伐起到了至关重要作用，但随着国内总体经济社会发展和国内贫困发展趋势的变化，中部一些地区的贫困状况逐渐凸显，当地依靠自身资源和能力摆脱贫困的可能性较小，这时需要国家及时调整优惠支持政策，在这类地区提供与边远西部地区相同的优惠政策，以减少民族地区之间政策倾斜的幅度，促进各地区、各民族共同发展。

（一）国内民族地区农村实施主要政策

1.中国农村地区实施的主要政策概述

近年来，随着我国农业市场化和国际化的推进，以及对我国工业化发展已经进入中期阶段认识的统一，政府已经进行城市反哺农村、工业反哺农业的理念转变，2003年，“多予、少取、放活”的农业政策总方针初步成型。2004年以来，中央连续发出1号文件和其他多个文件，农业政策调整步伐明显加快。中央集中出台了一批带有方向性的政策措施，如2004年的《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2005年的《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产建设的若干意见》、2006年的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年的《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。

在“多予、少取、放活”总方针指导下，全国普遍实施的农村政策主要有以下几类：

“多予”政策：（1）农业补贴政策。对农民实行直接粮食补贴、良种补贴、移民补贴、退耕还林补贴、综合补贴与对农民购置大型农机具给予适当补贴。（2）大力支持基础设施及能力建设。重点支持农村“六小”工程等项目建设，着力改善农村生产生活条件。深入推进农业综合开发，改造中低产田、扶持产业化经营等。中央财政安排扶贫资金重点支持贫困乡村基础设施建设、农村贫困劳动力转移培训和农业产业化发展。支持农业技术推广、农民专业合作组织发展、农村劳动力转移培训、启动新型农民科技培训工程和“科普惠农兴村计划”、推进“科技富民强县专项行动计划”等。（3）增加农村社会事业投入。坚持新增教育、卫生、文化事业经费主要用于农村。启动西部地区农村教育“两基”攻坚计划，重点支持农村寄宿制学校建设，继续实施农村中小学危房改造工程和远程教育示范工程，对农村部分家庭困难的学生免费发放教科书。开展新型农村合作医疗试点，支持部分地区乡镇卫生院建设，加强农村公共卫生建设。

“少取”政策：（1）少收农民的税。2006年全国全面取消农业税。同时，取消了农业特产税，制定出台《烟叶税暂行条例》，这标志着国家与农民的传统分配关系发生了根本性变革，有利于农民减负增收和休养生息，有利于农业长远发展。中央和地方财政分别安排转移支付支农资金。（2）少征农民的地。严格保护耕地，全面清理整顿开发区，严肃查处违法违规占用耕地案件，在全国开展基本农田保护大检查。

“放活”政策：（1）放活粮食流通。在开放主销区粮食购销市场和价格基础上，进一步放开主产区粮食购销市场和价格，实行购销市场化和经营主体多元化。（2）放活农村金融。扩大农村信用社改革试点范围，完善产权结构，健全内控机制，扩大贷款利率浮动幅度，着力增强农村信用社活力。鼓励农业银行等商业银行和农业发展银行等政策性银行创新金融产品和服务方式。鼓励通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。（3）放活农民就业。按照市场经济规律，放手发展农村个体、私营经济，积极引导民间资本发展。

2.针对民族地区的农村扶持政策

2005年，胡锦涛总书记明确指出：加快少数民族和民族地区经济社会发展，逐步缩小发展差距，实现区域协调和发展，最终实现全国各族人民共同富裕。这是党的民族政策的根本出发点和归宿，是我国社会主义制度的本质要求，也是加强民族团结、巩固祖国边防、维护祖国统一的必然要求。我们要切实落实民族地区全面建设小康社会的各项任务，使民族地区的面貌更快地得到改变，让改革发展的成果更好地惠及各族群众。^[7]近年来，中央相继对民族农村地区在经济、教育和文化发展等方面出台了许多倾斜的政策与措施。

民族地区实施西部大开发政策。主要包括以下六方面政策：加强少数民族地区基础设施建设；加强民族地区农田基本建设和草原基本建设，采取各种措施提高农业生产水平；鼓励少数民族地区开展外引内联，发展边境贸易；实行优惠财政政策，支持民族地区建设；扶持少数民族地区摆脱贫困；支持和帮助少数民族地区发展科技教育。

民族地区扶持政策主要有：（1）民族地区转移支付政策。为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，国务院决定自2000年开始实施民族地区转移支付。其对象为民族省区和非民族省区的民族自治州，具体范围包括：

表5－1 民族地区转移支付政策实施范围

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（2）人口较少民族发展。在执行国家对少数民族和民族地区的特殊扶持政策的同时，对人口较少民族给予了更多支持和照顾，采用专项扶持政策。（3）分税制后对民族地区的照顾政策。国家实施分税制财政体制后，对民族地区保留了照顾，主要体现在：中央的税收返还基数以1993年为基期年核算，以1993年的实际征收额为计算依据，剔除不合理因素，保留对民族地区的特殊财政支持，在对民族地区计算税收返还额时，保留了定额补助和民族专项补助。（4）民族地区企业所得税。国家对民族地区企业所得税有特殊规定：民族自治地方^[8]的企业，需要照顾和鼓励的，经省人民政府批准，可以实行定期减税或免税。（5）少数民族教育。少数民族教育补助费的设置，是贯彻党和国家民族政策，帮助少数民族发展教育事业的具体措施。虽然初步确立于20世纪50年代，但这些民族教育经费设立和使用管理的基本原则至今仍是适用的。

（二）武陵山区差异化政策及其影响

地处湘鄂渝黔四省市交界处的武陵山区恰好位于国家西部大开发和中部崛起战略格局的交接地带，由于分属国家政策层面不同战略格局——西部大开发与中部崛起，同时又受到所在各省（市、区）区域发展政策的影响，加上地方财政政策、税收政策、规费政策、项目政策、扶贫政策、土地政策及自治政策等都有不同程度差异，造成各地区政策差异明显。本报告聚焦于两个层面论述政策差异及其影响。首先是武陵山区作为区域整体，与其他民族地区政策的差异化比较。其次是武陵山区内四州（地区）之间的差异政策比较。旨在通过系统梳理与比较由于国家和地方政策的差异化给当地经济社会发展造成的影响及潜在挑战。

中国现阶段已形成的东部开放、西部开发、东北振兴和中部崛起四大区域发展格局中，武陵山区所处的中西部结合地带正好位于中部崛起和西部大开发的交接带。重庆黔江地区和贵州铜仁地区属于西部大开发范围；湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州属于中部。2000年6月，国务院西部地区开发领导小组明确恩施州和湘西州比照执行国家西部开发的有关政策，这标志着两州正式进入西部大开发范围，与吉林延边自治州一起成为被列入国家西部大开发“12＋3”范围的全国3个少数民族自治州。

1.差异化政策造成不利影响：经济、社会和心理失衡

一是经济影响的负面效应已充分显现。无论贫困发生率、贫困面、贫困程度，当地依靠自身摆脱贫困的物质和社会中资本等都非常薄弱。

二是社会影响效应正在逐渐凸显。短期看，对于国家基于安全和战略考虑的政策设计能够理解。但长期看，同样都急需脱贫发展的民族地区实施区别性较大的支持政策，很可能会成为区域间和民族间产生新问题的隐患所在。

政策失衡→经济失衡→社会失衡→心理失衡→社会稳定的隐患。

武陵山区的贫困程度，与国内其他少数民族地区相比相当高。“区域内人均GDP约为全国水平的2／5，约占新疆的1／2强、内蒙古的2／7强，低于西藏、甘肃等西北地区，只相当于北京的1／7、江浙地区的1／4。衡量贫富度的恩格尔系数表明，武陵山区人民的生活质量比不上新疆、宁夏、甘肃、内蒙等少数民族地区，贫穷程度和西藏相似”。^[9]

2.迫切需要与其他民族地区均衡的发展支持政策

可供选择的建议：将武陵山区作为整体规划区，争取同等、均衡的少数民族支持政策，无论是整体被纳入国家西部大开发战略，还是争取专门针对武陵山区民族发展的特殊性支持政策。

一是打破行政界限，实现政策同步，加强积极协作。武陵山区覆盖的中西部结合民族地区在20世纪80年代已被国务院扶贫办确定为18个贫困片之一，区域历史沿革、民族习俗、生产力的发展水平等均有趋同性和可兼容性。早在秦统一中国后，在此设黔中郡，汉代为武陵郡，南宋设夜郎郡，唐设辰州、溪州等，包括贵州铜仁、湖南湘西州及湖北恩施州等地。国内革命战争时期，任弼时、贺龙等在湘西永顺县塔卧创立了湘鄂川黔苏维埃革命根据地，设立了湘鄂川黔边区省委省政府，一直以来都有很好的协作基础。^[10]因此，武陵山区应以共同的民族文化观念为基础，打破行政阻隔，实行同步的边界经济政策，从而实现地区生产要素的配置最优化。

二是由国务院扶贫办协调创立武陵山区减贫发展合作机制。地区之间的横向经济联合与协作有利于资源的有效利用和资金、技术、人才的合理流动，是地区共同发展的需要。在未来10年扶贫发展规划中，武陵山区实行同步的边界经济政策、同步的产业结构构筑计划、同步的行动措施。由谁来实现同步？国务院扶贫办应出面协调成立武陵山区减贫发展协作机制。首先，该区域目前自行成立的经济协作区，其影响力和发挥的作用由于机制没有理顺而远远不能充分发挥，并且现行协作组织缺乏相应的权利和运作费用，没有具体的准则、规则约束各方成员。