村庄治理与扶贫研究：探索进展与策略建议

（一）村庄治理存在的主要问题

武陵山区虽然在经济发展取得了一定的成绩，但成效却不大，许多村庄依然处于贫穷落后状态。要解决问题必须先明确问题，在村庄治理过程中其主要问题体现在以下方面：

1.政府主导盲目开发，村庄治理丢失基础

政府主导是我国扶贫开发的一大特色。这种模式往往导致政府忽视村庄脱贫减贫的真正主体，忽视村民的需求，难以调动村民积极性，同时在政府自身利益驱动下忽视村庄治理的资源、环境等基础而盲目决策。在武陵山区的扶贫开发中，整村推进、产业培育等扶贫模式都是由政府主导推动的。各级政府习惯于自己组织、控制和管理资源，对农民参与决策往往表示怀疑，许多村民都是在项目进村落户后才知道有产业开发这一情况。扶贫过程中领导决策往往是个别决策、感情决策、经验决策，要成绩、要政绩，就只拍脑袋拿项目，出了事情就拍屁股走人。在村庄治理过程中，村干部往往成为地方政府的帮工与延伸。在产业引进培育过程中，许多政府官员、村干部不管当地是否适合发展工业、是否能够进行产业开发，不考虑村民的需求与意见就上项目，形成“村村点火、处处冒烟”的乱象，出现重复建设甚至无效建设的局面，导致劳民伤财，资源无序开发，企业无序竞争，经济效益低下，生态环境惨遭破坏。在一些村庄，政府未考虑市场和村民需求而强制上马一些产业，如全民种柑橘，最终导致市场销售不畅、物贱伤农的惨况。

政府主导产业开发，将其作为自己的政绩工程，而对于村民的许多切实需求却不予关心。调查过程中，笔者对武陵山区的印象是“十难”：行路难、饮水难、灌溉难、上学难、就医难、交往难、产品运销难、资源开发难、找对象难、耕作困难。这“十难”的结果就是生活难、生产难、脱贫难。外部出口不通，内部联络不畅，整个武陵山区成了一个“内陆孤岛”，形成了“三不”：人才、物质、科技流不进；产品、物质发不出；区内资源利用不了。对公共服务的急迫需求成为许多村民反映的共同内容之一。在调查过程中，铜仁的一位农民反映：“之字形山路，英雄的驾驶员，不怕死的乘客。”还有一位78岁的老农说：“如果能够在修好的路上走一走，死都值得。”

2.村民组织培育不够，多元治理难以形成

随着家庭联产承包责任制的实施，农村中大多数农民再次陷入分散独自经营的状况，由于缺乏互助合作，单个弱小的农户在激烈的市场竞争面前处于不利地位。通过组织农民合作，可以逐渐将农民从分散的“马铃薯状态”转入“互助合作状态”，从“单兵作战”转入“集团作战”，有助于村民在日常生产和生活中相互支持，相互协作，增强农民抵御自然灾害和市场风险的能力，提高农民经营的组织化程度，增强村民行动能力。武陵山区的一些村庄，在产业发展过程中，成立了一些专业合作社，但是目前专业合作组织数量较少、组织程度不高、作用有限，并存在虚化现象。其他大部分村民仍然还属于传统的分散的个体生产，农户各种各家的田地，缺乏组织化、合作化。村民合作组织培育的困难，主要体现在以下两个方面：一是缺乏运转资金，由贫困农户组成的合作组织难以提供充裕的资金；二是缺乏有效的领导者，村庄中能力较强、素质较高的村民大量流向城市，留守村内的往往是老人、妇女、小孩等组织能力不强的村民。另外，由于机制原因，社会力量、企业等组织参与也极其有限。

3.村民政治参与不足，民心民智难以汇聚

基层民主政治是增强村庄凝聚力，培养村民主体意识的重要途径之一。在扶贫开发的过程中，普通村民是扶贫开发的主体，但目前的客观情况是，许多村民政治参与不足，政治参与积极性不高，导致基层民主发展较为滞后。这主要受制于以下几个方面的原因：一是农民参与意识不强。贫困农户收入水平低，他们关心更多的是自己的生计问题，而非与自身利益相对关系不大的村庄事务，漠视或者不去争取民主权利。二是一些村庄基础设施条件落后，有些村庄村委会连固定办公地点都没有，加之农户居住过于分散，居住地离村委会办公地太远，参与村庄事务的成本较高等，这些都是制约村民参与村级事务的重要因素。三是具有较强参与能力的青壮年大多都外出务工。留守在村庄里的大多是老人、妇女和小孩，这些群体往往对村内事务参与有限，力不从心，而具有较强参与能力的青壮年却由于空间距离原因难以参与到，参与质量不高。四是地方政府和村庄重视不够，没有赋权给村民，村民无权参与。村庄民主的低效往往导致村民对村庄事务的主人翁意识不强，对村内事务关心不够，使村庄难以汇聚民心民智，难以调动起村民参与减贫脱贫的积极性，使大部分村民把减贫脱贫当成政府、村干部的事情而非自己的事情，导致村庄的凝聚力严重不足。

（三）、村庄治理的潜力

在长期的扶贫开发中，武陵山区的许多村庄在基础设施、民生事业、民族文化以及生态环境保护等方面取得了巨大的成就，为该地区村庄的有效治理打下了坚实的基础。

1.村庄建设水平提高，村庄基础条件改善

一是基础设施项目建设取得巨大成效。基础设施建设是更好地发展产业，提升扶贫开发工作成效的基础条件。武陵山区各地方政府通过协调各相关组织部门，提供资金、物资、技术和人才等方面的支持，动员农民积极参与完善基础设施建设。村庄内水、电、路和农田水利建设有了较大改善；农业教育、科研、技术推广等基础设施也逐步完善。这些为扶贫开发工作的持续有效开展提供了硬件方面的保障。二是产业化扶贫项目建设成果显著。经过多年的扶贫开发，武陵山区的农村经济总量持续增长、工业发展迅速，贫困人口数量明显下降。特别是近几年来，武陵山区立足资源优势，在认真学习和贯彻上级扶贫工作精神的基础上，充分发挥扶贫项目资金的杠杆作用，着力抓好基本生产生活条件的改善和贫困农民的增收整合资源，有序推进产业化扶贫，不断发展特色产业，发展具有本地优势的工业经济、旅游产业、农村特色产业以及劳务经济，在产业化扶贫建设中取得了不少成绩，为武陵山区的整体扶贫开发工作奠定了坚实的基础。

2.民生事业长足发展，村民素质不断提升

人力资源的开发是加速一个地方发展的重要因素之一。加快贫困山区的社会事业建设，提高村民的技术、文化、身体等综合素质，对于山区村庄脱贫减贫具有极其重要的作用。在武陵山区扶贫开发工作中，当地政府也加强了民生事业的投入支持力度，农村人口素质大幅提升。如希望小学的新建，农村中小学生“两免一补”等国家教育优惠政策的实施，乡镇卫生院、村级卫生室的新建改造，农村新型合作医疗的全面实施等社会事业的发展，为武陵山区的教育、医疗等发展注入了强有力的动力。政府通过开展各式各样的培训活动，农村人口整体素质不断提升。大力实施“雨露计划”，积极开展农业实用技术培训、劳动力转移就业培训，促进了村民综合素质和自我发展能力的进一步提升。总而言之，武陵山区在扶贫开发工作中不断推动民生事业的发展，不断提升农村人口的素质能力，为武陵山区尽快摆脱贫困，实现经济社会良性发展提供了内部支撑。

3.生态文化保护加强，村庄环境不断改善

武陵山区的民族构成中以土家族、苗族为主，土家族和苗族人口占到了总人口的80%以上。少数民族文化是中华文明的重要内容。武陵山区在重视经济建设的同时，文化保护建设的也取得了重要的成绩，传承了许多传统优秀文化。良好的生态环境对武陵山区的扶贫开发工作的顺利开展也有着很重要的作用，武陵山区各个省、市、县政府都加大了对生态保护和农民居住环境的支持力度，为扶贫开发工作提供了外部环境保证。如一些县市也根据当地实际情况，加强了整体搬迁、综合治理等扶贫工作力度，改善了当地的生态条件。武陵山区生态环境的改善，民族文化的保护和传承对于人们生活质量的提升，居住环境的改善和整个地区经济社会的发展提供了有利的环境，为武陵山区的后续扶贫工作奠定了基础。

（四）从村庄治理角度出发的扶贫建议

武陵山区调研反映出的突出问题，使我们认为以政府主导、经济开发为主的传统扶贫模式难以使贫困村庄真正脱贫，新时期促进村庄脱贫减贫的战略选择关键在于提升村庄治理的科学水平，对此我们提出以下建议：

1.明确村庄治理基础，因地制宜科学治理

村庄治理是一个系统工程，需要根据不同村庄的治理基础来因地制宜进行统筹规划、区域性分工，宜工则工，宜农则农，宜商则商，打破“村村点火、处处冒烟”的传统村庄发展困境，明晰各村的发展定位和功能职责，实现科学治理。

第一，建立贫穷村庄的分类机制，明晰功能定位准确。我们可以根据交通情况、资源占有情况、劳动力素质、可行的产业等变量将村庄分类，可以将村庄分为生存型村庄、脱贫型村庄、致富型村庄、消亡型村庄、搬迁型村庄等类型。有些村庄，不适宜开发的应坚决予以保护，避免开发，由县级财政予以财政供养；某些人口较少、基础设施建设成本过高的偏远村庄可以实施整村搬迁；某些制约瓶颈在于交通落后的村庄应加大交通设施建设；而某些村庄改善交通条件还不够，还需产业扶持，村民素质提升，则应给予产业培育，加强村民教育培训。总之，应明确“哪些村该开发、哪些村要保护”，妥善处理好开发与保护的关系。

第二，完善生态补偿制度，协调经济发展与环境保护的关系。生态保护是武陵山区发展的基础、优势，也是发展的目标之一。为进一步保护武陵山区生态环境，需进一步完善生态补偿机制。具体包括三方面内容：一是对生态环境保护较好的村庄予以财政鼓励与补偿；二是对在村庄开发中损害了生态环境的村庄收取生态损害费；三是以县为单位建立财税共享体系，将开发村庄的财税拿出一定比率用于区域共享，将其转移至未开发的保护型村庄的公共服务建设。(www.xing528.com)

第三，建立统筹保障体系，转变村干部履职方式。一是建立村“两委”运转保障体系，由县财政拨付一定的财政资金，用于保障村“两委”基本运作和发展村庄公共服务。二是村干部工资由“基本补贴＋功能补贴”构成，根据不同村的定位、功能划分来考核村干部的履职情况，如定位为保护型的村庄，则以生态发展和保护的成绩作为衡量发展的最重要成绩，并根据生态保护成果给予奖励。

第四，建立精准瞄准机制，提高扶贫效率。一是建立贫穷村庄及其农户数据库，以此摸清武陵山区的具体贫困状况，做到心中有数。二是建立村庄评估系统与农户评估系统。通过综合考量村庄经济收入状况、自然禀赋以及公共服务供给状况、产业发展程度与发展潜力等对村庄的贫困等级进行划分，从而对不同的村庄采取不同的扶贫方式，做到有的放矢，减少扶贫成本和不必要的浪费。对农户的贫困评估以现有收入、家庭成员构成情况、子女接受教育状况、家庭成员健康状况、养老情况等综合考量，合理划分。三是定期回访，对数据进行更新，并以此监督扶贫经费使用情况，科学地反映和预测武陵山区的减贫情况。

2.协调多元治理主体，构建复合治理结构

村庄的良好治理需要发动社会各方力量，使其积极参与其中，要在政府、村委会、村民合作组织、村民等多元主体治理的基础上，形成互补、互助、合作和制约的关系来实现对村庄事务有效管理，促进村庄的减贫脱贫。

一是保障村民主体地位。村民是村庄有效治理的直接受益者，也是村庄治理的主力军。保障村民治理的主体地位，充分调动农民的积极性、创造性和主观能动性是实现村庄治理的关键所在。针对村民素质不高的问题，我们应加强山区基础教育的建设投入，保障山区学生能够正常地接受知识教育，对于距离学校较远、家庭贫困的学生，可以由所在村或地方政府对其寄宿费、生活费等予以补贴，以杜绝适龄儿童辍学，确保其至少能完成基本的九年义务教育。组织大学生、科研人员对山区村民开展免费技术、文化、普法知识培训辅导、民事调解以及信息咨询服务，通过“送法下乡”“政策宣传下乡”“技术指导下乡”等活动，增强村民的法律意识与政策了解程度。要切实尊重村民意愿，从解决村民最迫切需要解决的困难入手，办农民最想办的事，为此可以组织干部下乡入户调查，通过组织政府干部下乡，了解农民的生活生产状况，感受农民的生活环境，加强干部群众的沟通交流，增强领导干部对农村、农民的了解。

二是培育村民合作组织。村民合作组织是村庄治理的重要主体之一，同时也是组织和保障村民与村庄治理的重要途径之一。村民合作组织的正常运转，需要政府给政策、给资金。农户收入很低，自有资金微薄，许多村庄建立的村民合作组织由于缺乏启动或运转资金而导致建立不起来，运转不顺畅。由此对于村内的合作组织，可以在乡镇一级成立合作组织专项培育基金，每年由乡镇政府拨付一定资金扶持，保障其正常发展，发展成功后的村民合作组织将对合作组织专项培育基金予以资金反哺，每年从合作组织的收益中提取一定比率上交给合作组织专项培育基金；对于一些村民合作经济组织或专业组织，可以给予一定的政策倾斜，如对其产品予以税费减免优惠，对其产业发展予以一定的技术指导；对于一些有产业项目在手或有较好产业或集体创业规划的合作组织，可以在乡镇政府的担保下以合作组织的名义向乡镇农村信用社、邮政储蓄银行、农业银行等申请小额贷款。由于农村素质较高的人才大量流向城市，很少留在家乡从事农业生产，因此，加入村民合作组织的成员和管理人员可能存在文化程度低、素质差、运作不规范等问题。对此，相关部门可以对合作组织的骨干成员进行专门培训，以提高他们对村民合作组织的认识水平和组织领导能力。可以通过申请引入大学生村官或乡镇干部对口指导等方式，将有较高素质的大学生或乡镇干部吸引到合作组织中来。

三是完善村委会管理。要加强“村两委”干部队伍和办公条件建设。加强对村干部能力素质的培训，增强其服务意识与经济发展、资源保护意识。对于村庄内一部分利用自身聪明才智在经济上取得了巨大成功的经济强人、技术能人，可以由乡镇政府或村组织引导促进其由经济能人向政治能人的转变，以此带动村庄内其他人脱贫减贫。加强村庄基础设施条件建设，兴建村委会办公楼等，使其拥有固定办公地点，便于村民联系村委会。建立村级事务契约化管理与村民票决村干部工资机制，将村级事务梳理归类为经济发展、生态保护、公共服务、村庄矛盾调处、突发事件处理等事项，同时对村委会成员干部工资划定不同等级，通过合同、协议、会议纪要等形式对契约内容加以固定并进行公告公示。年终时，召开村民代表会议，由村委会成员向村民代表陈述年度工作总结，由村民代表对村委会履职情况进行打分评议，以此决定村干部的具体工资额度。

四是明确政府作用。政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，提供公共服务。首先应理顺政府运行体制，把政府机构设置从过去“向上相对应”转为“向下相适应”，以向村庄、村民提供社会服务为中心来助推村庄脱贫减贫；通过组建村庄内政府公共服务平台，以基本公共服务下乡为切入点，把政府公共服务功能延伸到行政村。如建立村庄服务合作社，将政府提供的许多公共服务，如证件办理、医疗报销等服务项目办理点设置到村，做到程序简便，使村民足不出村就可以办理好基本的服务事项。

3.整合村庄治理资源，提高村庄治理能力

通过整合村庄治理资源，可以实现在既定资源条件下优化资源配置，可以最大限度地发挥资源的综合优势和潜能，提高村庄治理能力，提升村庄治理和建设水平，促进村庄的脱贫减贫。

一是整合村庄内自然和人文资源。武陵山区的民族构成中以土家族、苗族为主，武陵山区在重视经济建设的同时，文化保护建设也取得了重要成绩，传承了许多传统优秀文化。同时武陵山区森林资源丰富，原始森林保护完好，药材等资源丰富。因此可以在不损害文化和生态发展的情况下，对武陵山区的少数民族文化和生态资源进行一定的开发，走文化发展、资源发展道路。另外，武林山区的许多村庄由于山区、少数民族、边界地区等特殊地理位置影响，国家在这些村庄的渗入不深，这些村庄与外界的联系也不多，形成了特殊的封闭的“强社会、弱国家”结构，因此，在村庄治理中，应充分挖掘村庄中存在的“本土资源”“非正式制度”“社会资本”等来为村庄治理所用。

二是整合村庄人力资源。武陵山区大多村民文化素质不高，职业技能有限，同时由于对外出务工风险估计过高而导致许多村民不敢外出务工，因此可以由村或乡镇政府牵头，以村庄为单位，与外部企业联系，实现对口招工，由招工企业实施有针对性的技能培训，以此促进对村内滞留劳动力充分开发，实现人力资源的高效利用。对于村庄内一部分利用自身聪明才智在经济上取得了巨大成功的经济强人、技术能人，可以由乡镇政府或村组织引导促进其由经济能人向政治能人的转变，以此带动村庄内其他人脱贫减贫。另外，对于村庄中的一些老党员、老干部、退伍军人、退休教师等村民，由于他们具有特殊的经历或较高知识等，他们在村庄中具有一定的权威，由此，在村庄治理中，可以发挥他们的带头和示范作用，借助他们的威望维护社会风气、调解村民纠纷等。

三是整合社会资源。在武陵山区的扶贫开发过程中，社会各界力量的积极参与起了重要的作用。通过完善社会力量参与扶贫机制，整合社会扶贫资源，可以提高村庄治理能力，促进村庄的脱贫减贫。要完善城乡定点扶贫机制，包括村庄中小孩定点到结对城市免费接受优质教育，结对城市定点向村庄招聘服务业从业人员等。建立行政单位与村结对机制。要建立政府部门、企事业单位与村庄结对扶贫机制，通过这些党政部门、事业单位与村庄结对，可以向村庄提供较先进的治理理念与方法，加强政府、事业单位人员对贫困村庄的了解，培养其对农民的感情。要建立企业与村庄结对扶贫机制，鼓励企业参与对贫困村的扶持，通过对贫困村提供建设资金、物资、技术、开发项目、农民工职业技能培训、定点招工等方式促进村庄的治理开发。

四是整合政府资源。由于制度安排的缺陷，扶贫实践中条块分割、政出多门，管理混乱，各个部门按上级部门以及自己的思路设计项目并选择扶贫的村庄，各自分散地自上而下地将资源送达到村。为此，一要发挥县级政府的统筹作用，各级政府的扶贫项目传达到县级政府时，应在县级按照“统一规划、捆绑使用、渠道不乱，各记其功、形成合力”的原则，整合财政扶贫资金，统筹安排。二要发挥扶贫办的主导作用，扶贫办作为专职扶贫开发机构，应起主导作用，其他政府部门的扶贫项目应送达至同级或上级扶贫办，由扶贫办具体协调组织实施各个项目。

4.构建村民参与机制，改善村庄治理方式

全能主义政治模式使得政府和各级官员手中掌握了巨大的社会资源，能够通过行政命令、法律强制、政治动员等方式对村民进行控制，形成对村庄的支配权力，导致村民对政府的过度依赖与盲目服从。在村庄治理中，村委会往往一言堂，成为村庄事务的决策者。要调动村民参与的积极性，就必须打破这种传统管理模式，构建起村民参与治理模式。

一是要扩大村民参与。针对村民参与意识不强的问题，应利用宣传单、广播、标语等加强基层民主的宣传教育，提高村民自身民主意识，摆脱“等”“靠”“要”等传统思想。针对青壮年大多都外出务工而对村庄民主产生的影响，应提高留守在村庄里的老人、妇女的村庄政治参与能力，引导其参与到村民自治过程中来。

二是培育合作组织，提高村民参与效率。利用村民合作组织对接入村产业和整村扶贫项目是提高农户参与村庄治理的途径之一，即“公司＋村民合作社＋农户”模式，首先由村民合作社将分散的农户组织起来，以村民合作组织为单位进行扶贫项目的规划和实施，县乡政府以及村两委负责对村民合作组织进行指导、监督而不必直接进行项目的操作；企业通过订单方式向合作社发出订单，提出产品的数量、质量要求，合作社再把生产任务落实到农户；农户之间通过合作社来实现相互支持，相互沟通。这样既可以提高农民参与脱贫减贫的积极性，又可以推动项目入户，提高扶贫效率。

三是要赋权于民，做到民主决策。对于村内的经济发展项目的引进、村庄的重要决策，都经过严格的程序来组织实施。首先，应召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案；其次，做好宣传工作，使村民对方案内容有清晰的理解掌握；再次，由村委会进入农户家庭，以农户签字方式进行公决；最后，对签字结果予以张榜公布，并进行备案，村民均可随时查询。

四是完善村务公开，落实民主监督。针对武陵山区村民居住分散，外出务工人口较多等特点，可以创新民主监督形式。如成立村务公开观察员制度，以村民小组为单位，每小组由村民小组会议民主选举出三或四名常住村的村民作为村务公开观察员，由其作为小组代表对村务公开进行监督，并向所在小组的村民传达村务公开具体内容。又如，促进村务公开途径多样化，利用手机短信、宣传单等将村务公开内容送至各村民家。可以将村务公开内容交至乡镇政府，由乡镇政府将村务公开内容通过互联网上传至乡镇政务公开网，以方便在外务工村民也能掌握村庄事务发展动态。

五是构建村民参与保障救济机制。要对村委会形成制约机制，对现有村民代表会议，可以根据村庄规模大小，调整代表人数，实行村民代表四年任期制，村民代表会议固定制和实权化使其成为村民会议的经常性工作组织，对村务进行决策和监督。村委会对涉及村民利益的事项要制定出组织实施方案，提请村民代表会议讨论决定，然后才能组织实施。对于村委会以各种形式阻碍村民参与村庄治理的情况，村民可以向乡镇政府提出意见建议，由乡镇政府出面协调。