建议：建立国家级武陵山地生态系统扶贫规划区

生态扶贫是解决武陵山区集中连片特殊困难地区贫困村和贫困人口的思路之一。落实生态扶贫的理念需要技术措施和项目投入，但也需要具体的政策保障。建立“国家级武陵山地生态系统扶贫规划区”，是实现武陵山区“生态扶贫”所需的基本政策保障，该政策的实施大致可以分为区域的管理机构、生态扶贫资金运行和管理以及可持续生计的规划等。

（一）政策的内容

以扶贫为目标，通过规划，合理开发山地生态系统，实现可持续性的脱贫生计。

（二）政策的设计思路

这一地区的贫困之所以“连片”，是因为有着地理、生态、社会的相似性，由此而形成了“贫穷跨界、风险共生、脆弱连片”的基本特征的区域性特殊困难。在“生态扶贫”理念下破解这一难题的关键，是必须在这个“连片区”实现统一规划的管理区。

（三）拟解决的关键问题

（1）该地区的扶贫——发展问题，是如何将资源优势变为经济优势，真正实现可持续生计。武陵山区的资源特点主要表现为生态系统的多样性、存量较多、但过于分散。若没有综合管理，导致无序过度开发，不仅不能解决贫困人口的基本生活需求和可持续发展的扶贫生计，也破坏了当地的山地生态系统多样性的生态资源。

（2）该地区的扶贫与生态建设问题，是如何实施国家水安全的重大战略要求。武陵山区作为国家水土涵养的生态功能区，中国水安全将是本世纪的重大生态风险，必须从国家生态安全的角度认识维持武陵山区水土涵养生态功能区划的重大意义。通过管理区的建立可以调节该地区的休养生息的功能，为类似流域水资源的管理提供经验。

（3）该地区扶贫资金投入问题，一是扶贫资金多元化，同时整合各类分散扶贫资金的管理和使用，提高扶贫资金的效用。扶贫是全社会的工作，目前多主体扶贫带来许多好处，加大了扶贫的力度，但同时也造成扶贫资金使用的非合理性增加。设立管理机构，制定扶贫规划，整合资源，申请国家专项基金。

（四）政策的实施

（1）建立“规划区”管理机构。该机构以扶贫为根本目标，调动专项、行业和社会扶贫资金，开展片区的综合管理统一指挥。该机构非隶属现在行政区，而是以山地生态同一性特征为区划的片区，将属于这一片区内贫困村的开发与生态系统的修养生息进行综合管理，以期正确处理好经济—文化—资源—生态环境之间的关系，实现山地可持续发展。利用跨界山地生态经济特区合作协调机制，针对武陵山区的贫困与生态脆弱问题交织的敏感区开展工作。

（2）制定可持续生计扶贫规划。武陵山区贫困农户生计状况与武陵山地生态系统多样性的特征相互影响，农户生计的改善往往驱动着山地生态系统的正向演替。同样，贫困农村地区农户生计的多样化有利于促进农户生计的可持续性发展，他们之间是相辅相成的。因此，规划中，首先明确规划区的范围。这是政策建议的基础，在这个明确的范围内可以实行各项相关的政策、项目的投入以及扶贫的绩效考核。其次，明确扶贫的期限和阶段性目标。第三，可持续性扶贫生计的发展设计。

（3）编制基于“生计多样化”的山地生态系统可持续利用分类指导。武陵山区山地生态系统的脆弱性和多样性，决定了生计多样化尤其是引入非农活动是当地贫困农民生计策略的发展趋势。生计策略是农户所采取的追求生计目标的活动、选择及其组合。不同的生计策略选择受其所处的脆弱外部环境制约，不同的环境条件会产生不同的生计方式，从而产生不同的生计后果和生计状况。而各种生计策略对山地生态系统又产生不同的影响，通过分类指导最大限度降低这种影响。

（4）规划区专项“山地生态系统”补偿基金运行与管理。根据规划的内容和要求，设立国家级“山地生态系统”专项补偿基金，可以定义为主体功能区生态补偿。这不是一般意义上的扶贫基金，而是强调生态意义的扶贫，将该地区的生态致贫转为生态扶贫。一方面，提供必要的生态风险担保，保护农户或合作社发展适合该区域的生态系统多样性的产业的积极性；另一方面，鼓励开发适合山地生态系统休养生息的可持续生计。作为一种新型生态补偿方式的尝试，旨在通过激励性和协调性制度安排，实现生态补偿的社会化、市场化和法制化，它是一种将主体功能区社会经济活动外部内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼具融资功能；从资源经济学角度看，它是将环境资源和生态服务功能价值化与市场化的方法。强调一下特点：首先，用于抵抗该山地生态系统的原生态脆弱给农户带来的贫困。其次，填补国家的生态主体功能区划补偿机制不明确，尽管国家已经在主体功能区划预留了生态补偿机制的空间架构。第三，利用激励机制鼓励农户发展生态友好产业，保护山地生态系统的多样性。避免由于注重扶贫中的公平性，而忽略了扶贫的效益，从而导致扶贫过程中农户对扶贫资金的盲目攀比现象。

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【注释】

[1]冯佺光，地缘经济区视角下的行政区边缘山地经济协同发展——以渝黔湘鄂结合部的武陵山区为例.山地学报，2009（02）：第166－176页.

[2]邓正琦，渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍及破解.探索，2009（03）：第104－108页.

[3]杨胜刚潘佑堂，武陵山区水土流失亟待治理.中国水土保持，1994（11）.

[4]王习花等，武陵山区农业资源特点及其可持续利用战略.山地农业生物学报，2007（02）：第161－165页.

[5]邓正琦，“武陵山民族地区经济社会协调发展研讨会”综述.重庆师范大学学报（哲学社会科学版），2007（04）：第91－94页

[6]王水泉，地理环境：人类可持续发展的基础.西安石油学院学报（社会科学版），2002（04）：第83－86页

[7]Clark，G.L.，Feldman，M.P.与Gertler，M.S.，牛津经济地理学手册.刘文等译.2005：北京：商务印书馆

[8]Minot，N.and Baulch，B.，Poverty Mappingwith Aggregate Census Data：What is the Loss in Precision？Review of Development Economics，2005.9（1）：p.5－24.

[9]Amarasinghe，U.，Samad M.and Anputhas M.，Spatial clustering of rural poverty and food insecurity in Sri Lanka.Food Policy，2005.30（5－6）：p.493－509.

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