生态扶贫研究报告——探析武陵山区实践经验

栾胜基

【摘要】武陵山区集中连片特殊困难地区的形成是高山地理环境、少数民族社会因素和传统经济发展模式共同作用的历史过程。

纵观武陵山区地理演变过程和该地区的社会发展历程，武陵山区的贫困多发生在地理位置偏僻的行政区划的边缘连接处。根据地理环境论研究发现，贫困的集聚与地理的区位有很高的相关性。武陵山区地理环境复杂，很多农村处于偏远深山和高寒地带，粮食产量不高；山地林地多，耕地分散，且生产能力低，土地承载力较弱。少数民族聚居特点使得该地区在文化、语言和生活习惯等方面具有特殊性，这些也影响了武陵山区的经济开发，导致其发展迟缓。这些因素使得该地区的贫困发生呈现出“区域致贫”的特殊性。因此，解决武陵山区的发展与贫困的问题，既要有历史发展的视角，又要有区域整体性的发展观。

武陵山区的贫困具有个体致贫的普遍性与区域致贫的特殊性相结合的特征，表现为“贫穷跨界、风险共生、脆弱连片”。

武陵山区的贫困村在行政管理上多数被边缘化，由于行政区划分割，使该地区处于四大行政中心的环形空洞区，交通不便，产业同构，有限资源难以实现优化配置，经济社会发展水平相对滞后。由于区域性的贫困导致贫穷跨界，地理环境的演变导致生态环境脆弱、资源禀赋不足等结构性因素与社会可行能力缺失的个体因素相叠加，自然风险与社会风险相伴生，生态脆弱性与贫困脆弱性相耦合，使得武陵山区的贫困呈现高度复杂性，也使得该地区形成风险共生；武陵山区经济增长缓慢，且内部各区域间经济发展失衡，越靠腹地越贫穷。当地社会交往狭窄、社区参与不足，影响着社会资本的形成和居民参与发展的热情。因此，可行能力的缺失使得武陵山区的贫困具有“个体致贫”的普遍性。武陵山区的贫困个体致贫的普遍性与区域致贫的特殊性相结合的特征，使得这一地区的地理性脆弱与社会性脆弱高度吻合，形成了脆弱连片的现状。“贫穷跨界、风险共生、脆弱连片”是武陵山区扶贫规划编制面临的基本现状之一。

山地生态系统的补偿机制是武陵山区水土涵养主体功能区划的基本前提和保证。(www.xing528.com)

武陵山区的山地生态系统主体功能区生态补偿是一种以主体功能区为主体，以主体功能塑造为方向，以生态保护为目标，以公共服务均等化为标尺的生态补偿方式。作为一种新型生态补偿方式，主体功能区生态补偿旨在通过经济、政策和市场等手段，促进限制开发区和禁止开发区生态修复，并调动其生态保护积极性；旨在通过激励性和协调性制度安排，实现生态补偿的社会化、市场化和法制化。从环境经济学角度看，它是一种将主体功能区社会经济活动外部内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼具融资功能；从资源经济学角度看，它是将环境资源和生态服务功能价值化与市场化的方法，是使自然资本不断增值的制度安排；从社会学角度看，它是调整环境行为背后经济利益关系、促进社会公平的工具。

武陵山区可持续生计发展的扶贫规划是区域性发展的基础性工作，是脆弱性地区发展不可或缺的必要条件。

武陵山区作为生态脆弱和社会脆弱性共生的区域，解决贫困问题既需要合理配置和利用当地的资源条件，也需要社会经济结构的调整。所以，必须开展“生态扶贫”的规划。规划的主要内容应该针对山地生态系统的特征和扶贫生计的开发制定功能区划。将武陵山区的土地空间划分为不同功能区，施以不同的产业政策和政绩考核体系，对武陵山区脱贫和扶贫的发展具有重大战略意义，它将有效缩减贫穷跨界的差距，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续性扶贫生计的发展。然而，这样一个规划在现实中将面临非常复杂的挑战。首先，谁是武陵集特困区域功能区规划的主体？在这个跨越三省一市行政区划的特困区域，需要协调好行政区划与功能区划的关系。地方的发展冲动或脱贫的欲望将使各级政府在功能区规划上必有各自的考虑。在此情况下，尊重地方发展意愿的“民主性”，同时必须保证规划的“科学性”。如何保证规划的科学性？在武陵山区进行功能区规划，势必起到牵一发而动全身的效应，其科学性能在多大程度上得到保证，是规划生命力的根基所在。通常，科学的功能区划分主要依据现有经济开发程度、资源环境承载能力、未来发展潜力。功能区划的基本单元应该是村庄，村庄的分类是功能区划的重要基础性工作。

构建以“国家级武陵山地生态系统扶贫规划区”为主体政策，以武陵山区生态扶贫综合管理机构为核心，集扶贫资金运作、扶贫规划落实、可持续生计项目设计于一体的政策体系。

生态扶贫是解决武陵山区集中连片特殊困难地区贫困村和贫困人口的思路之一。落实生态扶贫的理念需要技术措施和项目投入，但也需要具体的政策保障。实现武陵山区生态扶贫所需要的政策保障，应构建以“武陵山地生态系统扶贫实验区的管理机构”的区域的管理政策、以“山地生态系统补偿”的资金投入政策和以“山地生态系统分功能区”合理开发生态系统资源的可持续生计的规划。