创新武陵山区惠农政策益贫机制

近年来，在国家、省、州县各级政府的大力支持下，武陵山区各族人民团结奋斗，经济社会发展取得了长足的进步，经济总量都有了很大程度的提升，区域经济社会发展基础有了明显的改善。然而，不容忽视的是，该地区经济社会发展过程中暴露出“内部二元性”的现象，即县域经济发展的不均衡问题十分突出。通过调研，我们发现，武陵山区各县，在县城及其周边区域，经济社会发展水平较好，居民收入和生活水平较高，而偏远的山区、中高海拔地区，贫困现象依然触目惊心。这些地区远离经济中心，自然地理条件差，基础设施薄弱，贫困现象呈现为集中连片的特征。扶贫部门及各涉农部门，在践行国家惠农政策和扶贫开发政策方面付出了持续而艰苦的努力，但由于这些地区贫困程度深、贫困面积大，减贫任务依然十分艰巨。结合相关理论研究和本次调查的发现，我们提出如下建议：

（一）明确减贫发展的总体目标，制定总体发展规划

第一，武陵山区在未来的发展中，需要有一个统领各项具体事务的总纲领。

区域经济社会发展总体规划的制定，既是国家新时期“科学发展观”在中西部发展战略部署在实际工作的体现，又是基于武陵山区自身特征的发展需求的凝结。武陵山区是新时期我国贫困人口集中分布的特殊类型困难地区，加大扶持力、整合资源，促进区域经济社会发展水平走向一个新台阶，是总体规划的基本目标；武陵山区是少数民族人口聚居的地区，促进少数民族地区发展，保护少数民族文化，探索少数民族地区减贫并实现新型现代转型的道路，是总体规划的核心价值；同时武陵山区属于我国中部地区重要的生态屏障，在新阶段的国家主体功能区划分中，具有明晰的发展定位，这一定位既是国家经济社会发展总体布局的要求，又是体现武陵山区特点，和未来发展道路的选择的参照基准。

第二，总体规划的制定要结合武陵山区自身特点和发展现状。

新时期的经济社会发展总体规划，需要追求经济社会协调发展的总目标，不仅关注城镇经济发展，同时更多关注区域内生态脆弱地区、贫困地区、灾害多发地区的发展；需要体现绿色发展、绿色增长的总体要求，发展绿色经济，绿色产业；需要坚持多元性发展道路的总思路，根据区域自然地理条件复杂性、经济社会文化多元性的基本特点，因地制宜地选择发展道路，依托资源优势、发展特色产业，走多元化发展道路。要突出对少数民族文化传统的保护和发展，促进地方性知识等少数民族优秀文化资源为区域发展事业服务。

第三，总体规划的制定要指明武陵山区经济社会发展的总体思路。

将区域脱贫、生态治理、防灾减灾、文化发展四项基本内容，结合起来思考，形成区域“综合治理、综合发展”思路。调研发现，武陵山区的贫困、生态脆弱、灾害多发、文化传承四者之间，具有较为紧密的内在联系，这些问题需要在未来经济社会发展过程中同步推进，整体治理，而不能以条条式的治理思维，孤立地看待。总体规划，要更多体现未来发展项目设置益贫性要求、生态友好要求、防灾减灾要求和文化发展要求，将这些现实中存在内在关联的要素，体现到总体规划的条文中。

（二）建立政策评估指标，发展综合评估体系

其一，评估体系的建立，要综合考虑发展经济效益、社会效益、文化效益、生态效益。

区域发展规划的制定、发展项目的设置、发展成果的评估、政府部门工作的考核，都应该建立在促进经济社会协调发展、推动经济价值、社会价值、文化价值、生态价值共同实现这样一个基本点。为了保障总体规划的切实贯彻，有必要建立一套科学合理的“发展综合评估体系”。这一评估体系的建立要能够统筹经济社会发展目标，能够契合地域特点和发展需求，能够反映百姓发展的真实愿望。综合评估体系不仅关注经济发展，同时也关注社会发展；不仅关注县城及其周边地区发展，同时关注广大贫困地区发展；不仅关注发展的速度，同时关注发展的质量；不仅关注项目实施的经济效益，还要关注项目实施的社会效益、文化效益和生态效益。

其二，评估体系用于摸清区域经济社会发展底数，设定阶段性发展目标和总目标。

综合评估体系的建立要形成一系列的指标，反映区域经济社会协调发展的总体要求，并在摸清底数的基础上，寻找差距，制定未来工作的整体方案。在确定区域发展总体目标的前提下，结合区域发展现状，评估内外部的推动力量，科学合理地设定阶段性的发展目标。每一个阶段，需要做什么工作，怎么去做，实现什么样的目标，都有确定的方向和标准。将标准细化、分解，成为每一个政府部门资源配置、工作目标的具体要求。这样就避免了干部更替等因素对区域发展目标造成的干扰，使得区域发展工作始终围绕着总体规划目标的方向前进。

其三，评估体系各项指标的要求，要体现在对相关部门工作的考评之中。

评估体系的建立将推动武陵山区经济社会协调发展的总体规划中的各项内容和要求，以制度化的形式体现，应成为评价相关部门推动区域经济社会发展事务的核心标准，以有效激励相关部门的积极性，约束与总体发展规划相背离的不当行为。

（三）推动相关政策机制的创新，完善政策益贫机制

第一，以减贫为导向，围绕发展规划，不断完善政策制度与投入。

建立并逐渐完善以改善贫困人口生活状况、促进贫困地区经济社会发展为目标的社会政策制度：实现差别化的主体功能区配套政策；建立和实施对武陵山区的生态补偿机制；建立因病、因灾致贫的常态化补偿救助机制；建立与扶贫相衔接的低保制度。围绕着减贫、生态治理、文化发展这样几个困扰区域经济社会发展的问题群，创造性地整合政策资源，建立协作平台。建立以改善贫困人口生活状况、促进贫困地区经济社会发展为目标的社会政策制度，如实现差别化的主体功能区配套政策；建立和实施对武陵山区的生态补偿机制；建立因病、因灾致贫的常态化补偿救助机制；建立与扶贫相衔接的低保制度。

第二，下放地方发展自主权，体现自下而上的参与式发展。

武陵山区的自然地理条件复杂性和经济社会文化多元性，决定了不可能用整齐划一的自上而下的发展布局来决定区域发展的政策和规划。需要充分体现地域特点，体现少数民族、社区、农户、地方性知识、地域资源在发展中的独特价值。应当在试点区内赋予地方政府制定扶贫相关政策的权限，如特色产业发展政策、生态移民政策、金融扶贫政策、微型保险政策、人力资源培养与开发政策。

第三，以政策益贫的功能为导向，推动相关政策与部门整合。

一方面，未来武陵山区经济、社会、文化、生态协调发展的关键在于解决贫困人口集中连片分布区，同时也是少数民族聚居区和生态脆弱区的这一重点和难点问题。必须承认，这一问题是复杂的，表现为贫困问题、生态问题、文化发展问题的“藕合”特征，难以通过单一的途径孤立地寻求突破。唯一可行的解决策略是将区域的生态治理、防灾减灾、文化保护与发展和扶贫开发工作结合起来，形成多部门合作，共同推动、综合治理的局面。这一过程中，人的问题是关键，通过扶贫开发引导专项资源、社会资源、行业资源的整合投入，帮助少数民族贫困人口提升能力，实现可持续生计，进而实现人与自然、经济与社会的和谐发展。

另一方面，要推动政策部门的合作交流，促进扶贫政策的功能整合。促进有关农业发展的部门政策、地方政策的有效协调，必将能够推动武陵山区未来发展规划的良好实现。在既往的工作中，各部委加大了对武陵山区少数民族贫困地区的扶持，如教育、民政、水利、交通、发改委等，出台了包括生态补偿（退耕还林政策）、产业发展、移民搬迁等一系列政策。新时期，在这些既有工作的基础上，如果能形成各部门合作，以科学的规划统领各项工作，共同服务于武陵山区经济社会发展，必将能收到更好的成效。新时期，武陵山区经济社会发展面临着诸多现实的挑战。为了有效回应这些挑战，有必要在政策交流机制上，加强创新，因此，推动部门政策的整合与落实政策的地方政府部门的交流势在必行。

（四）提升武陵山区减贫战略地位，探索大扶贫格局(www.xing528.com)

首先，将“武陵山区少数民族经济社会发展试验区”作为国家发展战略的重要内容。

武陵山区是我国新时期贫困人口分布的重点区域之一，同时又是少数民族聚居区和中部地区重要的生态屏障。武陵山区问题的解决，已经超出了地方发展的内容和能力，需要上升到国家发展战略的高度。历史上，武陵山区山同脉、水同源、资源禀赋相似、经济同类、发展水平相近、内部民族虽多，但文化上分享着很多共同基因，具备建立试验区的自然基础、经济基础和文化基础。此外，武陵山区的发展经验，也将为推动我国中西部其他少数民族聚居区的经济社会发展提供宝贵的经验参照。目前重庆与成都成为了我国统筹城乡发展试验区；湖北省武汉市启动了两型社会建设；湖北省恩施自治州开始了“武陵山少数民族经济社会发展试验区”建设，并在国家发改委牵头开展了《武陵山区经济协作区发展规划》编制工作；国家民委提出了支持和促进“一区（武陵山区）九族（人口在10万人以上、50万人以下的9个少数民族）”发展的战略构想；国家文化部批准设立中国武陵山区（湘西）土家族苗族文化生态保护实验区，这是我国第六个国家级文化生态保护实验区；湖北省在恩施州、宜昌（五峰、长阳）开展了“616”对口支援工程和“1＋1”对口帮扶行动；湖南省以湘西、张家界、怀化、邵阳为重点，提出“大湘西”开发战略；重庆市给予黔江区“比照民族自治地方享受国家、市规定的民族优惠政策和扶贫开发政策”的特殊政策。

其次，加大政策扶持力度，体现其“中西部减贫与发展试验区”先行先试的特点。

在过去的减贫与发展历程中，国家从民族政策、区域政策、扶贫开发政策等方面给予了武陵山区特殊的照顾。然而，武陵山区地方财政困难，经济社会发展基础薄弱，尚存在大面积贫困人口聚居区，很难通过自身力量实现减贫和发展；同时，在现有的政策资源配置方式（如资金配套的要求）下，也很难争取到更多的发展项目。因此，有必要对其加大政策扶持力度，体现其“中西部减贫与发展试验区”先行先试的特点，给予武陵山区类似西部大开发的特殊政策和专项资金，加大财政投入，给予财税优惠政策，取消武陵山区项目建设地方配套资金要求，促进武陵山区基础设施建立和产业发展，加快武陵山区社会事业建设的步伐。在试点区内赋予地方政府制定扶贫相关政策的权限，如特色产业发展政策、生态移民政策、金融扶贫政策、微型保险政策、人力资源培养与开发政策。

再次，强化扶贫部门的地位，推动“大扶贫”格局的实现。

要解决减贫、生态治理、文化发展等问题组成的问题群，人的因素是关键，整合资源是保障。在过去的工作中，各级扶贫部门致力于推动人的能力建设和提升，推动多部门的合作，取得了很好的经验和效果。未来武陵山区经济社会发展重点问题的解决，有赖于“大扶贫”格局的搭建，有效整合专项资源、社会资源、行业资源形成整体推动的局面。

【注释】

[1]《湘西自治州扶贫开发工作情况汇报》。

[2]《关于将贵州集中连片和特殊类型贫困地区纳入国家新一轮西部大开发及扶贫开发六大片区及滇黔桂石漠化集中连片区域扶贫开发综合治理规划的汇报》。

[3]《凤凰县扶贫开发工作汇报》

[4]《思南县十一五扶贫工作评估报告》

[5]该表的数据是分别根据相关地区、州、区的国民经济统计数据综合而成。具体的资料来源分别是，铜仁地区统计局：《铜仁地区2009年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源：铜仁日报：2010－04－08，第05版经济新闻；恩施州统计局：《2009年恩施州国民经济和社会发展统计公报》，2010年05月11日，资料来自湖北省统计局网站，网址：http：／／www.stats－hb.gov.cn／structure／xxgk／tjgb／sztjgbzw＿191530＿1.htm；湖南统计局：《湘西土家族苗族自治州2010年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月28日。资料来自湖南省统计局网站，网址：http：／／www.hntj.gov.cn／tjgb／szgb／200903／t20110324＿83662.htm；黔江区统计局：《重庆市黔江区2009年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源：黔江区统计局网站，网址：http：／／tj.qianjiang.cn／www／news／web＿show＿7568.shtml。

[6]铜仁地区统计局：《铜仁地区2009年国民经济和社会发展统计公报》。铜仁日报，2010－04－08，第05版经济新闻

[7]恩施州统计局：《2009年恩施州国民经济和社会发展统计公报》，2010年05月11日，资料来自湖北省统计局网站，网址：http：／／www.stats－hb.gov.cn／structure／xxgk／tjgb／sztjgbzw＿191530＿1.htm

[8]湖南统计局：《湘西土家族苗族自治州2010年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月28日。资料来自湖南省统计局网站，网址：http：／／www.hntj.gov.cn／tjgb／szgb／200903／t20110324＿83662.htm

[9]黔江区统计局：《重庆市黔江区2009年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源：黔江区统计局网站，网址：http：／／tj.qianjiang.cn／www／news／web＿show＿7568.shtml

[10]本表数据分别根据相关地区、州、区的国民经济统计数据综合而成。具体的资料来源分别是：铜仁地区统计局：《铜仁地区2009年国民经济和社会发展统计公报》。资料来源：铜仁日报，2010－04－08，第05版经济新闻；恩施州统计局：《2009年恩施州国民经济和社会发展统计公报》，2010年05月11日，资料来自湖北省统计局网站，网址：http：／／www.stats－hb.gov.cn／structure／xxgk／tjgb／sztjgbzw＿191530＿1.htm；湖南统计局：《湘西土家族苗族自治州2010年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月28日。资料来自湖南省统计局网站，网址：http：／／www.hntj.gov.cn／tjgb／szgb／200903／t20110324＿83662.htm；黔江区统计局：《重庆市黔江区2009年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源：黔江区统计局网站，网址：http：／／tj.qianjiang.cn／www／news／web＿show＿7568.shtml。

[11]恩施州统计局：《2009年恩施州国民经济和社会发展统计公报》，2010年05月11日，资料来自湖北省统计局网站，网址：http：／／www.stats－hb.gov.cn／structure／xxgk／tjgb／sztjgbzw＿191530＿1.htm

[12]湖南统计局：《湘西土家族苗族自治州2010年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月28日。资料来自湖南省统计局网站，网址：http：／／www.hntj.gov.cn／tjgb／szgb／200903／t20110324＿83662.htm

[13]黔江区统计局：《重庆市黔江区2009年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源：黔江区统计局网站，网址：http：／／tj.qianjiang.cn／www／news／web＿show＿7568.shtml

[14]铜仁地区统计局：《铜仁地区2009年国民经济和社会发展统计公报》。铜仁日报，2010－04－08，第05版经济新闻

[15]张磊主编：《中国扶贫开发历程1949～2005》，中国财政经济出版社，第107页。