武陵山区的惠农政策：挑战与机制优化

在国家惠农政策的支持下，武陵山区的减贫工作取得了很大的成绩，但是，武陵山区的扶贫开发也面临一些新挑战，对惠农政策提出了一些新要求。

（一）惠农政策的益贫性有待提升

惠农政策对于推进农村发展、农业转型、农民增收的作用是有目共睹的。并且，在惠农政策密集推出与大力实施的近10年间，综合性地推动农村社区发展的整体思路已经逐渐明晰，惠农政策在直接的补贴之外，还涉及基础设施建设、产业扶持、社会事业发展、基层组织建设、社区文化发展等方面。惠农政策的实施，使得农村的面貌发生了巨大的变化，但同时也应该看到，惠农政策的益贫性质有待提升。这表现在几个方面：首先，惠农政策涉及的过程中，往往侧重于普惠性质，而对贫困人口的特殊需求考虑不足。贫困人口在经济状况、受教育水平、健康状况等方面，处于总体的弱势地位，普惠性质的强农惠农政策，实际上很难真正有效地使贫困人口的贫困农村同等程度的受益。例如，由于农业生产自然条件的限制，关于农机具购置、农业良种补贴等很难使得这些贫困群体得到好处。其次，强农惠农资源的投入，也存在成本收益的考量，尤其是基础设施建设、农业发展能力培育方面的政策，一些自然地理条件较为优越，资源较为丰富的地区，更容易得到政策资源的支持，相反，贫困地区的投入往往被视为是不经济的。其三，在农村人口结构整体变动的趋势下，农村的基础教育、医疗卫生等公共设施的投入，往往采用相对集中建设的方式，这对于居住分散、地处偏远的贫困村落和贫困人口是不利的。以基础教育为例，虽然教育部门着力推进农村教育资源质量的提升，大力发展寄宿制学校，但在实践层面，贫困儿童的就学，面临着很大的挑战，一些村里面没有“完小”，儿童到了高年级的时候，只能跋涉很远到中心小学就读。因此，很多家庭在原本经济条件薄弱的情况下，依然需要抽出劳力专门照顾学生的学习生活。最后，强农惠农资源的投入往往要求贫困人口和贫困农村自筹一部分资金。这在调动发展主体积极性，促使其关注公共事务、关注社区发展方面，原本无可厚非，但由于贫困人口和贫困社区的投入能力十分有限，遂导致这些群体反而难以得到政策的支持。

（二）惠农政策的益贫机制还需完善

惠农政策的益贫机制，大致而言，包括直接的补贴和减免，以及通过扶贫开发整合相关强农惠农资源投入贫困农村两种形式。尤其以后者为代表，是中国扶贫开发道路中的重要创造之一，同时也是政策推动贫困地区发展基本经验之一。2000年开始，国务院扶贫办启动了“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”的扶贫机制，以村落和区域为单元，从基础设施建设、公共服务发展、产业培育、基层组织建设等方面，综合推动贫困农村的面貌改变。在整村推进和连片开发项目实施的过程中，农业、林业、畜牧、交通、水利、电力、教育、卫生等多部门的涉农资源进行整合投入，以此建立惠农政策益贫的管道，和推动贫困农村综合发展的合力。实践证明，这种政策机制取得了良好的效果，整村推进和连片开发项目实施以后，贫困农村的面貌得到了巨大的改变。(https://www.xing528.com)

然而，这种多部门合作的政策机制，也存在着潜在的问题。首先，项目资金专项化管理与整合推进要求之间的矛盾。各部门的资源在管理和使用方面，都有自己的效率要求和实施范围要求，2008年以来，各部委加大了对资金的专项化管理，资金整合使用方面，就需要在各部门交叉的地域才可能实现，而很难根据贫困农村的发展需求来自下而上地要求资金的使用。其次，部门之间的整体协作还存在着障碍。虽然各个贫困村落和贫困地区都会形成自己的减贫与发展的规划，但规划中的项目是否能最终得以实施，还是要看与部门年度计划的契合程度。这就导致了很多项目不能开展，而开展的项目又可能存在着匹配的困难。最后，整村推进和连片开发开展过程中，基层的能动性不足，贫困人口的主体性体现不充分，因而导致了政策依然是自上而下地实施，而贫困人口、贫困农村的诉求，很难传递到政策资源分配的决策系统之中。

（三）惠农政策的地方特色亟待加强

1991年，费孝通先生在武陵山区开展了14天的调研。在调研报告中，费老指出，以前我们研究民族问题，研究农村问题，在这里（武陵山区）这两个问题碰头了。究竟该怎么做？如何思考武陵山区的发展？是费孝通先生留下的重要命题之一。实际上，武陵山区的自然地理环境复杂性和经济社会文化多元性，还涉及更多的变量，例如多元的民族、多元的农业、多元的地理特征、多元的致贫原因、多样的潜在资源等。如何因地制宜地寻找武陵山区减贫与发展的道路，已经成为政府和知识界的共同使命。

2003年以来，国家密集出台的一系列强农惠农政策，在总体上促进了我国农村地区的发展，但就政策设计而言，政策的普惠性质是根本的。这对于扭转整个农业部门的结构性弱势地位固然是必要的。然而，在新的时期，农村发展的攻坚领域在以武陵山区为代表的特殊类型困难地区，这些区域的内在特点，民族、社区、贫困人口的主体性和特殊需求如何体现在强农惠农政策中，是有待探索的重要课题。首先，这些地区有独特的资源禀赋，要充分调动这些资源，使之成为区域减贫和发展的基础，需要特殊的政策支持。其次，这些地区生态高度脆弱，承载着中西部地区重要生态屏障的功能，发展道路选择因此受到了很大的限制，如何建立适当的补偿机制，是值得认真思考的。其三，这些地区灾害多发，受喀斯特地形的影响，常年受到水旱灾害的影响，此外还有山洪、冰雹和泥石流等自然灾害。在应对灾害方面，贫困地区的基础和能力是十分薄弱的，而既有的强农惠农政策在这方面，有针对性的支持还是一个空白。其四，武陵山区属于多民族聚居区，如何强化少数民族文化保护，少数民族文化资源开发，使之服务于区域发展，是该地区对未来发展政策的重要需求之一。最后，必须认识到，这些地区的发展水平还十分低下，发展的基础依然十分薄弱，未来的挑战依然是多方面的。