武陵山区的惠农政策：促进脱贫致富

社会发展与惠农政策是促进贫困地区发展的重要保证和手段。其中社会发展是重要保证，惠农政策是主要手段。武陵山区社会发展与惠农政策的益贫机制就是指惠农政策能够在多大程度上减轻贫困户和贫困地区的贫困状态的运作方式，表示了减贫目标与惠农政策运作之间的一种相关或可能的因果关系。

（一）政策的地区适应机制

政策的地区适应机制指的是地方政府与中央政府保持一致的基础上，发挥地方政府的自主性和积极性，根据当地农村贫困地区发展的需求做出适当的政策调整。由于国家惠农政策面向的是全国的三农问题，而在政策的实施过程中，地方政府会根据地方发展的特点以及地区发展能力进行完善，以便国家惠农政策能够更有效地发挥作用。

在具体的实施过程中，政府部门通过运用诸如整村推进策略发展优化当地的农业生产基础设施为产业发展提供基本保障，以连片开发战略整合地区产业特色并培育产业发展链条，以科技扶贫为契机推动产业发展技术创新等方式发展贫困地区的特色经济并逐渐形成一定规模的特色产业，以期带动经济发展，并通过农户在产业发展中的参与提升贫困农户的劳动生产率并增加收入。

例如，武陵山区由于受到自然因素与地理环境的制约，难以发展规模农业，而由于多样化的生态结构与农业发展模式，在该地区适合发展特色农业与旅游业。但是，由于农户在市场经济中处于弱势，单一的个体发展和经营虽然能够解决贫困农户的日常生活开支，却不能保证农户在市场上获得持续的经济收益，并且难以通过个体的单一经营摆脱贫困的困境。因此，扶贫工作中通常会寻找适合贫困村发展的农业产业，然后通过政策、资金、农户合作社等方式进行整合推动贫困村的经济发展，并增加农户收入与可持续发展能力。通过培育山区特有的药材、林果、茶叶、蔬菜、畜牧业等主导产业或特色产业，推广防灾抗灾技术。扶持龙头企业，引导农民土地流转并成立专业合作组织，开展互助资金试点、小额信贷试点等带动农户增收致富。

武陵山区基层政府结合山多地少、人多钱少、设施落后、生态脆弱等特点，着重发挥产业化扶贫模式的功效。武陵山区在扶贫工作实践中，初步形成了“政府扶持科学化、优势产业集聚化、村落农民组织化、公司企业带动化、市场链条高端化、农民增收多元化”的产业发展之路，形成了“政府、市场（公司）、村落（专业合作社）和农户”四元主体合作互动、协商处事、互惠多赢的多元治理和良性经营格局，为未来武陵山区的扶贫开发工作提供了很好的借鉴。但目前来看，产业发展机制还是存在一些问题，一是农产品加工企业带动力弱。恩施现在有农产品加工企业125家，数量虽多，但大都规模小，实力弱，科技含量不高，辐射农户面狭窄；二是农村合作社组织化程度不高，示范作用不强。目前成立的一些合作社虽有运行良好的，但多数存在着组织松散、管理混乱的问题，合作社没有与农户形成真正的利益共同体，未能给入社的农户带来发展好处，因此很多农户都还是单干，一家一户的自己种植经营。

总而言之，中央惠农政策进入武陵山区之后，地方政府在与中央保持高度一致的基础上，根据中央政策的目标和要求，结合地方的发展特点以及发展经验，在政策落实过程中不断创新，调动起各方面的积极性提高惠农政策的减贫效应，推动武陵山区农村贫困地区的减贫发展。

（二）政策的整合推进机制

政策的整合推进机制指的是当地政府针对武陵山区贫困的多元性和复杂性特点，以地方政府为主要实施主体，整合各项惠农政策与扶贫资源，将政策的惠及目标准确地瞄准贫困群体，提高政策益贫的效率。2000年以来，在减贫形势的变化的现实背景下，我国的扶贫开发政策模式发生了一次重大的转变。从贫困人口的分布来看，在实施《国家八七扶贫攻坚计划》之初，592个国定贫困县覆盖了全国农村72.6%的贫困人口。随着对这些贫困县的连续扶持，到2000年底，贫困人口在中西部地区的分布越来越分散于贫困村而非集中于贫困县。为了更好地瞄准贫困人口，《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》明确要求将扶贫开发的具体措施落实到贫困乡村。^[15]为了因应这一变化，采用了“整村推进”式扶贫开发的做法。整村推进是社区发展理念在扶贫开发领域中的应用，强调以贫困村为基础，广泛动员群众参与，制定规划，分年实施，分期投入，分期分批解决问题。整村推进理念认为，贫困村的致贫因素是复杂的、多方面的，需要通过农村基础设施建设、社会事业发展、产业培育、基层组织建设、劳动力技能培训等方式，综合治理贫困村的落后面貌。同时，在国家出台一系列惠农政策的基础上，整村推进项目的实施，要求以扶贫开发资金带动各方面的资金和力量，发挥综合效益。各部门的惠农政策按照“统一规划、集中使用，渠道不乱，用途不变，各负其责，各计其功”的原则，充分调动各部门积极性，整合不同渠道资源，集中向贫困村和贫困人口投入。

武陵山区的贫困现象，呈现出致贫原因多元性和复杂性的特征，单纯依靠扶贫部门的专项扶贫项目实施，很难完成减贫和发展的任务，必须依靠多部门协作的共同治理、将各项惠农政策资源进行整合，采用综合治理的方式，从整体上解决制约贫困农村经济社会发展的因素。过去的10年中，扶贫开发领域中，创造性地提出了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的政策思维，将扶贫开发资源与各项惠农政策整合使用，各级政府部门也在惠农项目的安排上有意识地向贫困农村和贫困人口倾斜。以湖北省恩施州为例，2010年国家和省级财政扶贫资金投入恩施州的月均资金为1.4783亿元，按可比口径，比2009年增长了18.7%。牵引捆绑社会帮扶资金近30亿元投入农村扶贫帮困，累计减少贫困人口10.2万人，农民人均纯收入增长15.8%，达到3255亿元。

通过将各项惠农政策、资源与扶贫开发有机结合起来，各部门的项目设置向贫困村贫困人口倾斜，这样就能够比较好的实现惠农政策的益贫性。整村推进项目的实施，取得了巨大的成就，多部门协作的方式被证明为有效的减贫模式，同时也是惠农政策体现包容性增长的重要内容。值得一提的是，在整村推进式扶贫开发以外，围绕着贫困地区发展，还形成了其他一些采用多部门协作、整合资源、整体推进的政策模式，例如2007年开始在中西部22个省份开始试点的连片开发式扶贫模式。再如针对具有某些共性致贫原因的区域，实施的综合治理项目等。(www.xing528.com)

（三）针对贫困的回应机制

惠农政策在政策目标中和政策预期产出中包含了对武陵山区农村贫困地区减贫发展的需要，从政策的产出来看，惠农政策回应了武陵山区农村地区贫困人群与其他农村地区非贫困人群的需要。例如政策直接补贴农民减轻农民的负担，教育“两免一补”帮助贫困家庭子女就学入学，雨露计划提升贫困农民的人力资本等。

政策补贴是惠农政策益贫方式中最直接，也是对贫困农户而言效果最直接的方式。惠农政策中包含了大量直接补贴农户、减轻农民负担的政策，体现了“多予少取”的惠农观念。例如，为了确保粮食生产的积极性和粮食生产的稳定性，2004年开始，国家对种粮农民实行了“三补”，一是粮食直补，对国家规定的粮食品种以计税土地面积或计税常年产量为依据核算补贴金额，并将补贴直接发到农民手中；二是良种补贴，对小麦、玉米和水稻良种进行补贴；三是安排专项资金对部分地区农民购置大型农机具给予补贴。2006年开始实施规模更大，数额更多的农资综合补贴。此后，农业补贴的范围不断扩大，如测土配方施肥补贴、抗旱补贴等。中央政府2001年开始进行试点，2003年全面推行了农村税费改革，取消乡五统筹，改革村提留，取消屠宰税，取消统一规定的劳动累计共和义务工。2004年，进一步加大了农村税费改革力度，明确提出要逐步降低农业税税率直到彻底取消农业税。2005年，全国免征农业税的省份已有28个。与农村税费改革前的1999年相比，农民每年人均减负120元左右。2006年，全国已经全部取消了农业税。

对农户的直接补贴和减轻农民负担，直接增加了农户的收入，根据武陵山区八个县开展的调查显示，该地区贫困农户每年享受国家相关补贴户均达到近800元。这些补贴的意义不仅在于农户手中可支配的资金数额的增加，更深层的意义在于，可以通过补贴的形式调动农户改善生产条件，提高生产效率的积极性。此外，新型农村合作医疗的实施，也极大地提升了贫困人口应对疾病的能力，不仅提高了贫困人口的健康水平，因病返贫的现象也有了一定程度的缓解。“两免一补”政策的落实，保障了更多贫困学龄儿童能够接受到九年义务教育，从长期来看，这必将对其生产与发展能力的建设起到积极的作用。

2001年以来，我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施“两免一补”的资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。其中中央财政负责提供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。在武陵山区的很多农村地区，由于地方财政有限，无法完全做到免杂费和补助寄宿制生活费。这里上学的学生依然要缴纳相当的费用。例如在湖南省在凤凰县，每个初中学生（非寄宿制）每学期大约缴纳150元左右的各项费用，每年就是大概300元。这里一般每个家庭都3个或以上孩子，而且年龄差距小，如果同时上学的话，对一个湘西贫困家庭来说是难以承受的，所以因教返贫（出现借贷）也普遍存在。此外，由于贫困地区的教育水平受到地区发展限制很大，留不住老师是贫困农村教育发展的一大瓶颈，目前的主要措施有两个，一是加大对贫困地区教师待遇和福利的投入，宣扬奉献农村的艰苦精神；二是对农村贫困生的补贴和帮助。例如在湖南湘西州在2010年成功举办了第26个教师节庆祝表彰活动，表彰了100名“乡村优秀教师”，并为55名“特困教师”发放每人3000元的救助金；认真做好“特岗教师”招聘，完善教师补充机制；认真做好农村小学教师公费定向培训工作；每年委托吉首大学师范学院为全州各县市偏远地区定向培养初中起点五年制大专层次农村小学教师100人，州财政按照省定每生每年4000元的标准纳入年度财政预算；全州共筹措落实各项助学资金1.17亿元，资助学生37万余人。其中义务教育阶段免费教科书4221万元，资助学生34.9万人，补助义务教育阶段贫困寄宿生生活费3600余万元，资助学生5.7万人，下拨中等职业学校国家助学金、免学费资金2296万元，资助学生2.5万人次，通过社会捐赠、部门救助等多方筹措资金1050万元，其中普通高中阶段助学金718万元，资助普通高中贫困生7000余人。资助贫困大学新生2129人共计403万元，发放生源地助学贷款183万元，资助学生311人。

雨露计划扶贫模式是指政府通过实施劳动力培训，提升劳动力素质，推进农民就业和再就业计划。对贫困家庭劳动力开展务工技能和农业实用技术培训，实现劳动力转移就业，提高增收能力的扶贫模式。在雨露计划扶贫模式中，武陵山区地方政府全面推进培训力度，拓展培训方式，提高贫困农民素质的扶贫方式。例如，重庆市酉阳县，把提高贫困人口素质和推进劳务经济作为“十一五”扶贫开发的重点，坚持“培训技能—外出就业—增收脱困”“培训技术—就地创业—增收脱困”培训扶贫模式，有效促进了贫困人口转移就业和增收致富，累计实施扶贫培训2.72万人以上。通过实施各种农民培训，使贫困群众从基础文化、思想意识和法制观念上得到了根本性改变，切实提高了贫困群众整体综合素质，取得了较好的社会效益和经济效益，为实现贫困村经济社会发展奠定了基础。“扶贫先扶智，治穷先治愚”，加强培训工作是治贫除根的关键。通过雨露计划加强文化、技能培训，提高劳动者的整体素质，提高劳动力的人力资本水平，为劳动力的转移培训做好重要的准备，为农村剩余劳动力寻找就业机会，增加农民收入。例如，贵州省思南县在劳动力转移培训工作上用行之有效的措施抓好劳动力转移培训工作，为了使培训与就业有机结合，县扶贫办与县职校专门派人到杭州、江苏、上海、广州等地考察，与各地人才市场及用工单位签订了劳务输出合同，使该县的劳动力转移培训实现了订单培训，定向输出；三是完善制度，狠抓管理。一方面抓好在训学员的档案管理、教学质量管理；另一方面对外出务工人员进行全程跟踪管理。对在每一个工厂的务工人员都组成一个团支部，由团支部—用工单位—县培训中心组成三级管理模式，负责解决外出务工人员所遇到的劳务纠纷及其他困难。

（四）惠农政策的间接推动机制

惠农政策的间接推动机制主要是指惠农政策对武陵山区并不直接产生减贫效应，但所产生的政策结果促进了武陵山区农村贫困地区的基础设施建设，推动农村发展，为农村减贫奠定了基础。

基础设施建设对于贫困村的发展和农户生计改善而言意义重大。基础设施建设是农村发展的重要内容；通过农田基础设施建设能够有效改善贫困村农业生产中的工程性缺水、农业灾害预防并提高农业生产效率；通过农村基础设施建设为村庄脱贫奠定基础。因此，在扶贫工作中，突出村庄道路和水利设施建设的整村推进是基础设施激励机制的主要内容。贫困山区的交通状况、人畜饮水、水利灌溉、通讯通电等基础设施，教育、卫生、社会保障等社会事业以及公共服务能力，既会影响人们的日常生产生活，也会影响当地的经济社会发展，尤其是产业发展。条件不仅是农村生产生活的基础条件，也是一个地方经济社会发展的基础条件。农民要进行生产，发展产业，必定需要相应的配套设施。在此次调研中发现，农村落后的基础设施条件、社会事业和较低的公共服务能力，是制约贫困地区发展，实现脱贫致富的重要因素之一。

武陵山区的生产生活设施普遍落后，基础设施和公共服务设施建设的覆盖面仍然很小，即使部分地方普及面已达一定规模，但水平低、质量差，贫困村和贫困群众脱贫致富仍受制约。例如，2010年底的武陵山区基线调查显示：该地区每个村庄平均有2个村民小组没有通公路，其中，有个别村竟然有18个村民小组没有通公路；每个村平均有78户没有通公路，其中，有个别村竟然有3616户没有通公路。调研发现，虽然经过多年的扶贫开发，大幅改善了该地区农村的基础设施条件，但由于受自然地理条件和资金投入不足等因素制约，贫困农村地区的基础设施条件亟待进一步改善。例如，除了道路以外，武陵山区的水电基本生产生活设施明显不足。居民饮水困难问题大量存在，平均每个村有127户饮水特别困难，平均每个村有440人饮水特别困难，个别村庄竟然有1047户饮水特别困难，有3423人饮水特别困难。饮用水相当部分没有经过安全净化处理，平均每个村只有104户使用的饮用水安全达标，占村均总户数的25.6%；平均每个村只有382人使用的饮用水安全达标，占村均总人数的23.8%。部分地区通过实施安全饮水整乡推进工程，虽然解决了大量农村人口饮水安全问题，但许多地处偏远、水源不足、人口居住分散的地方，农民群众的饮水困难问题仍未得到有效解决，解决饮水安全问题更是一项长期而艰巨的任务。武陵山区的通讯、广播电视等尚未实现全部覆盖，贫困农村地区信息闭塞现象仍然不同程度地存在。