武陵山区社会发展与惠农政策的减贫效应：评估与机制创新

向德平　吕　方　王志丹

【摘要】武陵山区是我国中部地区最大的集中连片贫困地带，也是国家重点扶持的集“老、少、边、穷”于一体的重点贫困地区。武陵山区具有生态脆弱区、少数民族聚居区、经济发展边缘地区等几种属性叠加的特点，因此该地区的减贫与发展面临着巨大的难度和挑战。

目前，武陵山区减贫发展的挑战主要有：

第一，经济发展的地区差距依然明显。虽然在过去十年间，武陵山区的经济社会发展取得了长足的进步，但是与全国的平均水平在不断拉大；第二，武陵山区社会内部呈现出明显的二元化特征，城乡居民收入差距普遍较大；第三，医疗卫生资源缺乏，医疗费用昂贵，超出一般居民承受能力。减贫发展的人力资源环境欠佳，教育落后，人才缺乏；第四，社会保障救助体系薄弱；第五，武陵山区的贫困具有特殊性。武陵山区贫困人口多、贫困程度深，且集中连片，而且贫困状态与生态脆弱、基础设施落后状况叠加，造成生态环境、社会发展、经济发展多重脆弱性叠加的发展困境。

武陵山区惠农政策减贫效应指的是国家惠农政策对武陵山区经济社会发展提供了有力的保证并且带动了武陵山区的减贫发展。具体而言，其减贫效应是国家惠农政策在政策目标预期、政策产出、政策结果等一系列过程中直接或者间接地对武陵山区农村贫困地区的发展、贫困人口的减少、贫困人群的发展等方面产生积极的作用，具体表现在惠农政策目标与产出及其减贫结果之中。

其中惠农政策“目标—预期产出”分析是通过运用惠农政策的地区适应性、惠农政策的减贫适宜性、惠农政策减贫的有效性、惠农政策减贫的充分性、政策对贫困的回应五个指标对惠农政策进行筛选分类，得出了两类基本的惠农政策类型：直接产生减贫效应的惠农政策与间接产生减贫效应的惠农政策。这两类惠农政策分别从减贫发展的有效性、政策对贫困发展需求的回应、减贫发展的充分性以及通过改善减贫发展环境四种方式推动武陵山区农村贫困地区减贫发展，通过分析得出哪些惠农政策对武陵山区减贫发展的相关领域做出了积极的贡献。(www.xing528.com)

通过武陵山区的不断努力，惠农政策产出了一系列的减贫结果：一是贫困人口持续减少。武陵山区内各级地方政府将扶贫开发工作作为工作重点，通过各项措施瞄准贫困人口，实施贫困地区减贫开发工作，不断提高贫困人口的经济收入，贫困人口持续减少；二是居民收入快速增加。从统计数据来看，武陵山区的居民收入都有持续快速的增长；三是经济保持快速增长。武陵山区各地、州、市的生产总值增长速度相对较快，人均生产总值及相关经济变量都表现出了持续较快的增长；四是社会事业继续发展；五是农村基础设施不断完善。

从惠农政策的减贫效应看出，社会发展与惠农政策是促进贫困地区发展的重要保证和手段。其中社会发展是重要保证，惠农政策是主要手段。在武陵山区社会发展与惠农政策的实施过程中，形成了一些值得总结的益贫机制，这些机制展示了减贫目标与惠农政策运作之间的一种相关或可能的因果关系。其反映的是武陵山区内社会发展与惠农政策所发挥减贫效应的作用方式和途径，以及惠农政策所产生的益贫效果。具体而言，武陵山区社会发展与惠农政策的益贫机制有：

第一，政策的地区适应机制。政策的地区适应机制指的是地方政府与中央政府保持一致的基础上，发挥地方政府的自主性和积极性，根据当地农村贫困地区发展的需求做出适当的政策调整。第二，政策的整合推进机制。政策的整合推进机制指的是当地政府针对武陵山区贫困的多元性和复杂性特点，以地方政府为主要实施主体，整合各项惠农政策与扶贫资源，将政策的惠及目标准确地瞄准贫困群体，提高政策益贫的效率。第三，针对贫困的回应机制。惠农政策目标虽然没有明确对贫困人群的特殊发展需求做出直接回应，但是在政策目标中和政策预期产出中包含了对武陵山区农村贫困地区减贫发展的需要，从政策的产出来看，惠农政策回应了武陵山区农村地区贫困人群与其他农村地区非贫困人群的需要。例如，政策直接补贴农民减轻农民的负担、教育“两免一补”帮助贫困家庭子女就学入学、雨露计划提升贫困农民的人力资本等。第四，惠农政策的间接推动机制。减贫的间接推动机制主要是指一些惠农政策对武陵山区并不直接产生减贫效应的国家惠农政策而言，但所产生的政策结果促进了武陵山区农村贫困地区的基础设施建设，推动农村发展，为农村减贫莫定了基础。

以上益贫机制对武陵山区减贫发展发挥了很大的作用，但是也必须看到，这些机制在益贫效应上存在着相应的不足，还需继续反思与完善。其不足表现在三方面：其一，惠农政策的益贫性还有待继续提升；其二，益贫机制还需继续完善；其三，惠农政策的地方特色亟需加强。因此，需要对武陵山区社会发展与惠农政策的益贫机制进行思考：首先，明确减贫发展的总体目标，制定总体发展规划。通过发展的总体纲领统领全局，并且结合地区特点，明确发展思路与发展任务；其次，建立政策评估体系，完善评估指标，进而发展综合评估体系；再次，推动相关政策机制的创新，完善政策益贫机制；最后，提升武陵山区减贫战略地位，探索大扶贫格局。

武陵山区地处我国中部地区和西部地区的交汇地带，长期以来受相对封闭的区域结构、复杂的自然地理环境、多元的社会文化特征以及国家发展战略时序安排等多方面因素影响，经济社会发展水平较全国平均水平而言一直相对落后，是我国中部地区最大的集中连片贫困地带，也是国家重点扶持的集“老少边穷”于一体的重点贫困地区。