武陵山区：转变发展方式与减贫创新策略

综合上面的内容，可以看出，第一，武陵山区转变经济发展方式与进行减贫战略创新，已经到了需要立即启动的阶段，否则对地区发展、对贫困人口减贫的带动效应会越来越弱。第二，由于武陵山区相对其他地区来说，具有很强的特殊性，因此在转变经济发展方式，进行减贫战略创新及提出政策建议方面就需要有与其他贫困地区不同的内容。

1.武陵山区转变经济发展方式及进行减贫战略创新的特殊性体现

在武陵山区，转变经济发展方式及进行减贫战略创新，要特别注意该地区与全国其他贫困地区的区别所在，只有推出立足于特殊性的特殊政策，才能有助于武陵山区的扶贫减贫事业。

首先，地缘优势与协作困境并存是武陵山区在地理区位上与其他贫困地区的主要区别。武陵山区位于我国大陆中心区域，是东西南北四处互通的连接点和中转站，地缘优势与劣势都十分明显。第一，武陵山区具有集中连片的典型特征，整个区域跨度大、面积广、贫困程度深。第二，武陵山区横跨渝、鄂、湘、黔四省区的众多州县，因此行政区划较为分散，地区性协作特别是跨省协作在现有体制下很难突破，因此“大扶贫”“主战场”的开发布局难于形成。第三，武陵山区各地区之间在自然条件、传统文化、民族风俗、居式耕作、生活方式、经济基础、经济环境、市场条件、物质资源等方面均有密切的联系，其经济发展速度、规模和产业布局十分相似，具备了统一规划、协作开发、相互促进、连片发展的基础性条件。

其次，生态完好与设施落后并存是武陵山区在经济发展中与其他贫困地区的主要区别。这主要反应在下列两个方面，第一，武陵山区由于山区面积广大，山势高低不等，以山地为主的各种自然地理风貌保存完整。特别在某些山区州县和村落中，还存在着大量原始的自然风貌和社会人文风貌，这些都使得武陵山区成为我国东西连接区域不可多得的生态宝库，也让生态资源成为武陵山区第一资源、第一生产力，指引着这一地区的开发建设方向。第二，由于武陵山区山势连绵，平地稀少，使得该地区交通运输尤为不便，仅有的省级或各级别水平的公路设施也相对简单，还有很多村落和村民组之间没有道路相连。另外，除了经济发展所必需的公路之外，该区域的居民用水、用电等许多基本生活生产条件还没有完全具备，其他诸如网络设施、通讯设施、科教文卫设施等更不完备。

再次，多元文化与民族差异并存是武陵山区在社会生活中与其他贫困地区的主要区别。第一，武陵山区是以少数民族为主的多民族聚集区，在这一地区，民族文化既相互独立又相互渗透，使得该地区呈现出多元文化共存的发展现状。因此，这种多元化的文化传统与原生态的自然地理条件共同构成了该地区特殊的文化旅游产业和少数民族风情产业。第二，民族文化差异也给扶贫开发带来诸多问题。首先，该地区少数民族群众文化水平普遍较低，由于生活艰难，许多适龄儿童不得不辍学务农或外出打工补贴家用，平均文化水平只有小学程度。其次，在许多少数民族村落，由于还保持使用民族语言，汉语沟通有障碍，使得这些村民参加产业项目及外出工作的机会大大降低。再次，许多少数民族地区群众之间由于历史等因素，还存在着原始崇尚武力的倾向，其村寨领袖及长老对贫困村民有很强的影响力。

2.武陵山区进行减贫战略创新的主要着眼点

根据上述三方面的内容，在武陵山区转变经济发展方式及进行减贫战略创新，关键就是要立足上述三个方面的特殊性，实行特殊问题特殊对待、特殊地区特殊政策的方式，在扶贫理念、扶贫政策、扶贫机制和扶贫力度上都要有所创新，才能研究新转变、探讨新战略。

第一，在保持经济较快增长的同时，注意收入分配的重要性，有效控制收入差距扩大并使广大贫困群体能够得益于经济增长。在前面的分析和评估中已经提到，过去几年武陵山区的经济增长中，城乡差距明显拉大，其中经济增长对农民增收的带动作用也在下降，特别是经济增长与减贫甚至出现了不可兼得的情况，这无疑是非常危险的。如果广大农民无法有效地从经济增长中受益，那么其经济增长不但缺乏可持续性，更会使社会稳定面临威胁。因此，武陵山区在经济发展政策中应当对农民进行倾斜，通过完善农产品产业链等方式促进农村经济发展，并促进农民能够更加便利地融入城镇经济系统，使经济增长切实带动农民增收和减贫。

第二，在调整第三产业发展模式的同时，要注重技术创新和智力投入，从生态产业创新中多做文章，探索性发展以森林碳汇交易为代表的生态金融模式。前文提到，武陵山区在经济发展方面亟待转型，但当前其第三产业发展对于农民群体的收入增加非但没有实质效果甚至可能还存在负面影响，因此调整发展模式，使第三产业真正有利于广大农民，是实现减贫的重要途径。其次，武陵山区各个产业的发展不能继续简单依靠要素资源的扩大投入，而要逐渐加强技术力量和教育力量的投入，从短期和长期两个立足点入手，稳步提高当地的生产技术，扭转当前经济质量的下降趋势。再次，在该地区可以探索发展以碳汇交易为代表的生态金融模式，充分依托武陵山区的生态资源优势，逐步发展以森林碳汇为代表的生态金融，通过与先进发达地区建立碳汇交易机制，获得补偿发展与区别发展机会。最后，武陵山区要将生态产业与一产、三产结合起来，广泛建立适合高原高山地区种植的特殊作物，并与东部沿海发达地区的大中型城市建立物流通道与物资对接，减少中间环节成本，改善销售渠道与对口物资转运通道，解决武陵山区生态种植不见效益和东部发达城市缺乏天然、绿色、无公害种植作物产品的矛盾。

第三，在依托产业扶贫的同时，不走其他贫困地区整村产业推进带动脱贫致富的老路，而要注重发展集合了若干农户与合作社的可以灵活设置、分布的特色小产。武陵山区虽然人口众多，但人员分布较为广泛，甚至同村的村民小组之间都相隔较远，这些自然及人力条件就决定了在武陵山区很难开展传统扶贫产业项目，依托村办企业、加工厂或集体经济带动全村人脱贫致富的模式并不适用。所以，在该类地区要重点发展特色小产和生态产业，通过这两种产业模式带动地区经济发展。首先，特色小产主要指那些产量稳定、山地种植、用地规模不大、需要人力较少、其他地区难于开展或受地理气候条件限制不能开发的产业项目。如特色养殖产业，就具有山地特色养殖具有投资少、见效快、效益高的特点。其次，生态产业主要指生态工业、农业和第三产业，如生态农业中的无公害养殖、绿色作物、天然食品和特色药材等；生态工业中的有机食品、农产品加工、物种繁育等；还有生态第三产业中的生态旅游、少数民族风情游、生态建筑和特色文化等都是可以在武陵山区开展的相关产业。另外，还可以借鉴西方发达国家经验，在武陵山区中地理区位条件类似的地区，开展大规模山地生态产业园建设，依托山势高低的不同，在不同海拔层面上大规模种植某种经济作物或发展生态产业项目，规避过去武陵山区农业经济一直不能形成规模效应的弊端。

第四，与东部地区扶贫开发区域策略不同，要重视乡镇发展对农村的辐射力与辐射范围，通过发展特色中小型乡镇而非县城，带动更多农村地区的脱贫减贫。与东部地区不同，武陵山区所辖各州县的县域面积普遍广大，县辖地面的村镇众多，且地广人广。因此，在这类地区，大力发展城市及城区建设对少数民族贫困村落的辐射能力十分有限。所以，特色乡镇对贫困农村的辐射程度在武陵山区要远远大于城区。基于这种认识，武陵山区的扶贫开发建设，应当转变过去东部地区先发展城市、城区，再发展县镇，通过城市带动县镇、通过县镇带动乡村的老路。而应当将发展的重点放在乡镇经济上，通过特色乡镇建设带动贫困乡村的发展。所以，特色乡镇建设即以一个乡镇为基本单元，通过集全乡、全镇之力发展一种特色产业项目而带动整乡、整镇的村民致富的路径选择。例如在湖北恩施宣恩县高罗乡埃山村通过种植西柚，农民尝到了种植经济作物的甜头，开始由过去的一两户种植发展到全村种植，许多外出务工的农民也将土地转租给西柚种植大户进行大规模生产种植，其村组织牵头成立合作社，与公司对接，保证销路，这种做法实际上就是发展农产品特色乡以带动农民致富的典型案例，在武陵山区应当值得借鉴和推广。

3.具体政策建议

在我国，为促进区域经济发展专门制定出台特殊政策，如根据不同地区情况设立特区或开发区。在扶贫减贫方面，针对如武陵山区这样的特殊类型地区，也应当制定与出台特殊政策，以加快该地区的经济发展转变与发展。因此，基于武陵山区贫困现状的特殊性与转变经济发展方式及进行减贫创新的着眼点，我们提出如下若干条政策建议。

第一，针对在武陵山区扶贫开发中，各地区分属不同行政区域，难于形成合力的问题，建议在继续加强现有经济协作区及各类试验区的建设和发展的同时，将武陵山区整个化为国家片区减贫试验区，推进地区大扶贫格局的形成。首先，在武陵山区的扶贫开发建设中，需要统筹的领域有很多，既包含着地域上的行政机制统筹，也包含着产业发展项目统筹、资金筹措使用统筹、少数民族旅游资源统筹、自然生态环境利用统筹等。其次，武陵山区大扶贫战略格局要注重综合性。再次，武陵山区大扶贫战略格局要体现平衡性。这种平衡性是多元化的平衡，既包括地域上的发展平衡、政策平衡，也包括发展中的平衡，在集中连片中继续实施整村推进，在整村推进中注重不同村落的差异化发展，在差异化发展中考虑因贫困程度不同而给予的支持力度差别。最后，武陵山区大扶贫战略格局要体现协调性。这种协调是经济与社会转型的同步发展，不但经济领域要进行转型，社会管理及发展领域也要与经济转型相适应，例如，可以在扶贫领域建立社会约束机制，用以保障扶贫效果和减少返贫现象等。

第二，针对武陵山区落后的基础设施建设对经济发展的极大限制，建议设立资金一揽子扶植计划试点县，将各类资金直接下拨到县，充分发挥县域体系内对各类资金的统筹使用和调拨，提高扶贫成效。在武陵山区，许多地方干部群众脱贫致富的愿望都十分强烈，但无奈天高、地远、路难行，产业项目的开发建设不具备起码的条件与环境。而修路的资金、建设水利工程的资金及通电、通讯等方面的建设资金都在相应的公路、水利、电力等职能部门手中，这是从国家层面就进行了分配的，是基层部门无法改变的情况。而这些资金在各部门手中要进行平衡配置，不会仅用于贫困村的道路建设，这就形成了由于基础设施条件严重不足而导致许多扶贫产业项目不能落地或发挥效力的情况。因此，在武陵山区，可以建立资金一揽子扶植计划试点县，将各类资金直接下拨到县，充分发挥县域体系内对各类资金的统筹使用和调拨，并通过委托协作的方式将涉及到的道路、水利等设施建设委托其他基层职能部门负责实施，这样既统筹了资金使用，提高了有限资金的使用效力，又整合了基层职能部门在扶贫开发与本职工作中的利益矛盾，是可以采取试点并探索性尝试的一种新办法。

第三，针对武陵山区扶贫资金利用分散的问题，在建立资金一揽子扶植计划试点县的同时，建议重新梳理整个特殊类型地区的资金拨付、配套、使用及检查制度，让扶贫资金真正有利于扶贫开发的推进。在武陵山区，要建立起一个以资金整合为核心的扶贫开发新机制，包括以下三个方面：首先，成立武陵山区扶贫开发领导小组，统筹管理、分配、平衡整个区域的扶贫开发资金，同时建议中央部门将用于该地区的所有扶贫资金及包括基建、医疗、卫生、教育、农业发展等的配套资金集中拨付到该部门，由该部门统筹管理、监督使用及进行项目验收。其次，取消地方扶贫配套资金的规定及限额，允许特殊困难地区无配套资金申请扶贫开发项目。第三，取消非扶贫机构、单位对用于扶贫资金的审查及检查制度，在资金拨付中实现“一家拨”，在资金使用检查上也以扶贫开发部门为主导，重点检查资金使用实效，推进资金的高效利用。

第四，在武陵山区试行农村土地自由流转机制，优先推行农地确权，并在此基础上将农地流转机制与移民搬迁结合起来，规避在武陵山区某些地区扶贫成本过高的现实困惑。前文提到，武陵山区山高路远，许多地区通行极为不便，因此大大提高了在该地区实施扶贫开发的成本。而且，有些村落处于特殊类型地区，但整村人数较少，经常出现单独为了为数不多的村民，而花大力气、投入巨额资金修路架桥的事情，扶贫成本非常高。而如果农地流转机制放开，那么就能让原本搬迁后生计没有着落的贫困户具备发展潜力。所以，在该地区优先推行农地确权，并在确权的同时放宽流转机制，将有利于该地区的移民搬迁及对人口较少村落贫困户的灵活安置。

第五，针对武陵山区扶贫成本较高的问题，在推进各类扶贫项目的过程中，要让扶贫成本显化，并保证基本扶贫工作推进的经费支持，以增强基层扶贫开发群体的工作动力。在武陵山区，受地理条件及贫困户分布分散等因素的影响，扶贫成本较其他地方要高出许多。这样一来，在推进扶贫项目过程中，推进成本也就上升许多，包括通讯费、燃油费、就餐费等。许多地方扶贫开发项目实施滞后的重要原因在于扶贫部门或其他配合部门缺乏项目实施的运营费用，即项目实施成本。而在该类地区，由于山高路远，扶贫开发项目的实施成本往往很高。而且，目前基层扶贫干部和乡镇干部事物多、补助少、工资较低，特别随着现在物价的上涨，许多基层扶贫干部存在生活及保障忧虑，这会大大降低基层扶贫干部及乡镇干部的工作积极性。因此建议中央加大转移支付力度，提高基层干部、乡村教师及其他扶贫工作人员的薪酬水平，同时将项目的管理费纳入到项目资金中去，而不让扶贫开发部门或其他部门使用自己的行政费用来填补该类空白。

第六，针对武陵山区技术退步的问题，除了在经济政策上引导，在管理水平上提高，在教育投入上加大外，各类扶贫项目中也应致力于以智力扶贫为主要形式的能力建设。武陵山区经济增长中技术退步问题是一个宏观经济表现，这一问题的解决需要政府在经济政策上对技术资源投入和运用做出引导，除了要促进高新技术发展，同时，对于传统产业生产技术的提高和更新换代也应给予推动。特别是对于可能更适合当地居民分散、交通不便等条件下的特色小产，由于其在规模上必然存在限制，技术的弥补对于生产效率就更加至关重要。除了硬技术外，以管理为代表的软技术也应当逐步得到提高，通过实现政府和企业管理水平的整体提高，减少资源在各个环节不必要的磨损和浪费，实现最优配置。从长期来讲，实现武陵山区内源性的创新机制归根结底要落实到人才的培养上，因此加强教育资源投入，通过建立更多的人才培养渠道充分发挥武陵山区人民的潜在可能性。同时作为宏观上的支持和补充，扶贫项目也应该更加注重贫困群体的能力建设，在投入物质资源的基础上配合智力扶贫，通过掌握知识和信息的提高，使贫困群体能够在干中学，从而在自给自足的基础上逐渐学会自我创新。

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