武陵山区的转型发展与减贫战略：实践与评估

建国以来，武陵山区紧跟国家发展步伐，以国家连片开发政策为导向，立足本地扶贫开发实际，适时转变经济发展方式、调整减贫战略。从建国至今，经历了四个不同的发展阶段：在不断探索“立国利民”的制度体系建设阶段，主要实施依靠国家社会制度改革变迁的减贫发展战略；在“反贫困、奔小康”的经济社会发展初级阶段，主要实施依靠体制改革以及有计划、有组织大规模的开发式扶贫战略；在“重效益、轻公平”的经济社会发展跨越阶段，主要实施依靠开发式扶贫的减贫战略；在“求协调、讲和谐”的经济社会发展逐步完善阶段，主要实施依据农村开发扶贫纲要的减贫发展战略。

（一）武陵山区发展方式转变与减贫战略调整的动因与历程

第一阶段：1949～1978年，经历了不断探索“立国利民”的制度体系建设，依靠国家社会制度改革变迁的减贫发展战略。武陵山区因其历史、地理条件缘故，在计划经济时期，因为经济发展水平落后，收入水平普遍较低，中央和地方各级政府对贫困既无能力也没有完整的扶贫减贫意识，贫困是一种“整体性贫困”。对武陵山区的扶贫济困措施，在这一时期主要表现为紧急救援，即所谓的“输血式”扶贫。这样的政策在当时特殊的历史条件下保障了大多数人基本的生存需要，能够暂时缓解贫困人口的生产困难，却远不能促使贫困人口摆脱贫困、实现自我发展。尽管民政救济体系能够实施已属不易，但在当时的条件下也的确发挥了重要作用。

第二阶段：1978～1985年，“反贫困、奔小康”的经济社会发展初级阶段，依靠体制改革以及有计划、有组织大规模的开发式扶贫减贫发展战略。这一阶段主要特征是“以经济建设为中心”，以“基本解决温饱问题”为战略目标，从农村到城市，经济体制改革全面展开^[12]。在这一阶段，武陵山区依据全国的政策引导，跟随全国扶贫开发的步伐，主要实施了以下减贫措施：（1）以家庭联产承包经营制度的实施使农民获得了经营权，极大地激发了农民的劳动积极性，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率，增加了农村居民的收入；（2）1980年中央设立了5亿元“支持经济不发达地区发展的资金”，专门针对老、少、边、穷地区。1984年，中共中央发布了《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，规定了对包括武陵山区在内的18个贫困地带进行重点扶持，明确提出了针对贫困地区的优惠政策。这种制度性变革引发的大规模缓解贫困的措施一定程度上改善了武陵山区的贫困状况。但由于武陵山区的自身条件，实施过程有一定的延迟性，这一时期的扶贫政策对于改善武陵山区的贫困面貌和提高人民生活水平作用有限，相反，这些措施还拉大了武陵山区和其他地区的经济发展水平的差距，更凸显武陵山区的贫困落后。

第三阶段：1986～2000年，“重效益、轻公平”的经济社会发展跨越阶段，依靠开发式扶贫的减贫战略。这一阶段的主要特征是在“建立健全社会主义市场经济体制”的目标下，经济改革进入飞速阶段。这个阶段的发展思路是：解放思想，促进经济发展；加快市场化进程；促进重大经济结构优化。这个阶段我国经济高速发展，社会主义市场经济理论被普遍接受。同时，这个阶段由先前的“效率优先、兼顾公平”逐步异化为“重效益、轻公平”。在这个阶段，武陵山区在经济制度上，也开始顺应时势，大力推进市场经济。原有的计划经济和公有体制势力进一步削弱，这极大地激发了当地经济的活力，使得武陵山区的经济在改革开放十几年后，得到延续，农业经济的发展动力得以保持。这一时期的特点可以概括为：城市经济迅速增长超过农村，第二、三产业大大超过农业，企业改革和发展进入到了新的阶段，收入分配机制的市场化进程加快，工业化和市场化带动区域经济发展的作用大大加强。但是，这一阶段，武陵山区仍然处于改革和经济发展的解冻期，从全国来看，区域间的不平衡问题又开始突出地表现出来，东部和中西部的差距不断扩大。

第四阶段：2001年至今，“求协调、讲和谐”的经济社会发展逐步完善阶段，依据农村开发扶贫纲要的减贫发展战略。2001年到2005年，是西部地区包括武陵山区借助西部大开发全面快速增长的时期。这一时期的发展方式可概括为：第一，依靠工业化发展主导方式快速扩展。第二，基础设施建设成为带动和拉动区域经济发展的最明显要素。第三，依赖外延和规模扩大方式作用凸显。中央及其武陵山区的投资也大量用于工业发展并且以规模扩大带动经济增长成为主要取向。自2005年以来，武陵山区经济发展方式思路全面调整和转变阶段。随着2005年国家“十一五”规划确定的四大区域主体功能区划分思路开始实施，武陵山区的经济发展方式开始出现新的重大转变。武陵山区归属到国家禁止和限制开发区，从而使武陵山区成为国家全面实施自然资源与经济社会和谐发展、区域均衡发展和发展方式转变的直接冲击和实验试点区域。这一时期的特点就是：主要支持规模以上企业的发展，禁止和限制污染型工业；加强节能减排的管理，研究和制定实施生态补偿的标准和政策；加大对生态坏境的保护力度，逐步改变生态环境脆弱的现状。

（二）武陵山区发展方式转变与减贫战略的总体评价

在过去的一段时间里，武陵山区的经济发展和减贫工作取得了显著的成果，但同时也存在一些问题。为了能更加清楚地把握武陵山区的实际状况，以下将以实证和论述的方式对其经济发展和减贫情况进行分析和评述。

1.效益性评价

我国目前正处于高速发展阶段，因此经济增长毫无保留地体现在了GDP的增加上。但真正有效益的经济增长最终必须落实到收入的增加和贫困的减少，否则就会陷入有增长无发展的困境中。

（1）经济发展的效益性评价

总体评价：武陵山区各区县市的经济水平和农民收入均低于全国水平，部分地区相对较高的经济水平并没有体现在农民收入水平上；同时武陵山区农民收入的增加越来越依赖经济增长，但经济增长对农民收入增加的带动作用却在逐渐减小。

因为我国贫困人口主要集中在农民群体中，所以经济增长能否使农民收入得到增加，是衡量经济发展效益性的重要评价指标^[13]。在对武陵山区经济发展的效益性评价中，我们主要从人均GDP和农村家庭人均纯收入这两个指标的发展变化及相关性方面进行了考察，并选取37个市区县（包括重庆市的黔江区、酉阳、秀山、彭水、石柱；湖北省的恩施州，辖恩施、利川、建始、巴东、宣恩、咸丰、来凤、鹤峰八个县市；湖南省的湘西州，辖吉首市、沪溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县；湖南省张家界市，辖永定、武陵源区、慈利、桑植；湖南省常德市部的桃源、石门；贵州的铜仁地区，辖铜仁市、万山特区、玉屏侗族自治县、松桃苗族自治县、印江土家族自治县、沿河土家族自治县、思南县、江口县、石阡县、德江县）作为数据观测地区，收集并整理了上述地区从2003年到2009年总共7年的数据资料，进行了分析测算（具体测算过程见附录1）。

通过比较，我们发现：除武陵源区外，武陵山区各区县市的经济水平和农民收入均低于全国水平，部分地区相对较高的经济水平并没有体现在农民收入水平上。

首先，武陵山区人均GDP总体低于全国平均水平，而且绝大部分区县与全国水平有相当差距。这反映出武陵山区经济发展滞后的现实（武陵源区例外，其人均GDP高于全国平均水平，因此在制定未来对武陵山区的倾向性政策时，应当注意到这点）。

其次，单纯人均GDP高可能并没有体现在农村家庭的收入上。武陵山区37个市区县农村家庭人均纯收入全部低于全国平均水平，包括武陵源区。（值得注意的是桃源县，尽管其人均GDP只是勉强位于37个市区县中的前1／3水平，但其农村家庭人均纯收入却居首位，与全国平均水平也相差不大，表明这一地区的经济增长可能相对更有利于农民，其发展经验有借鉴价值）。

最后，武陵山区农民收入的增加越来越依赖经济增长，但经济增长对农民收入增加的带动作用在下降。这主要反映在武陵山区人均GDP变动对农村家庭人均纯收入变动的边际效应变化上（具体测算过程见附录2）。

将前述37个市区县作为独立样本，以年为时间截面构成面板数据，对每个截面进行OLS回归分析，时间截面为2003～2009年（做差分后为2004～2009年）。时间截面回归模型建立为：

其中，Δ农村家庭人均纯收入t为各区县农村家庭人均纯收入的第t期变化量，αt为第t期的回归方程截距，βt为第t期人均GDP变动对农村家庭人均纯收入变动的边际效应，Δ人均GDPt为人均GDP的第t期变化量，εt为第t期误差项。以上变化量通过差分获得。

图1－1 2004～2009年边际效应（斜率）变化

图1－2 2004～2009年截距变化

图1－3 2004～2006年残差平方和变化

通过对这些数据进行回归分析，不难发现SSR有下降趋势，对农村家庭人均纯收入变动的影响有下降趋势，αt则存在上升趋势。综合这两点，表明对于农村家庭人均纯收入变动的所有因素而言，就是在2004～2009年经济增长及其相关间接因素对农民增收的影响比例在增大，但经济增长本身对农民增收的直接带动效应有放缓趋势。从中不难发现，武陵山区人均GDP的增加对于农村家庭人均纯收入的增加是正相关的，但其整体呈一个下降趋势，即武陵山区人均GDP增加对农村家庭人均纯收入增加的边际效应在递减，也就是说经济增长对农民收入增加的带动能力在下降。

（2）减贫的效益性评价

总体评价：武陵山区贫困人口在不断减少，贫困发生率不断降低；瞄准程度渐次提升，减贫覆盖面逐渐扩大；但贫困程度深、资金投入依然不足等问题使得未来面临的危机和脆弱性越来越大。

在武陵山区，尽管各地方政府始终坚持开发式扶贫的政策方针，以贫困群体为中心，稳定解决扶贫对象温饱并逐步实现脱贫致富。在整村推进背景下积极推进产业扶贫，并实施了“雨露计划”、扶贫搬迁、老区建设、社会扶贫等重点工作，取得了显著成效，但也面临不少问题。

首先，贫困人口不断减少，贫困发生率不断降低。经过长期扶贫实践，武陵山区贫困人口数量逐渐减少，贫困发生率逐渐降低（表1－1），人均收入不断提升，扶贫开发取得了一定的成效。根据国家2009年的扶贫标准，武陵山区贫困发生率大致在20.0%，贫困人口在400万左右。

表1－1 武陵山区各省市贫困人口、贫困发生率变化情况

资料来源：以上数据由四省市扶贫开发办公室的资料整理而成。

其次，扶贫的覆盖面逐渐扩大。武陵山区的扶贫瞄准发展经历了由没有特定的扶贫计划和瞄准到扶贫瞄准对象逐渐从县转移到村、户，从大量资金投入有针对性的扶贫项目里再到“整村推进”的逐步开展，使得瞄准程度从对象到资金投入管理都不断加深。以贵州省铜仁地区为例（表1－2），从2004年开始截至2009年底，铜仁地区贫困村“整村推进”项目覆盖面从6.18%上升至67.6%。项目村基本实现了村有基础产业、户有增收项目，水、电、路三通和学校、卫生、广播电视三有目标。

表1－2 贵州省铜仁地区贫困村“整村推进”的覆盖情况（单位：%）

上表根据贵州省扶贫开发办公室资料计算

2.公平性评价

除了效益性评价以外，由于近年来中国的经济发展表现出越来越多的不平衡性，使得公平成为当前最需要关注的重点问题。因此，在减少贫困问题上，公平更是与增长扮演了同等重要的角色。

（1）经济发展的公平性评价

总体评价：武陵山区收入水平提高的同时，城乡差距却在拉大。而且部分地区经济增长得越快，贫困发生率下降得越慢，表明经济增长与减贫间存在一定程度的不可兼得性，分配机制存在问题。

应该说，城乡分化与分配已经成为当前中国社会发展中的缺陷通病，武陵山区也同样如此，公平性问题已经是制约当地经济发展的重要因素。

一方面，武陵山区收入水平提高的同时，城乡差距却在拉大。过去几年中武陵山区经济取得了较快的发展，人民收入水平也不断提高，但同时也出现了城乡差距扩大的现象（见表1－3所示）。

如表所示，2005年到2009年武陵地区各地城乡收入差距呈现不断扩大趋势，2009年城乡收入差距与2005年城乡收入差距相比，幅度最小的也增加了1893元，而彭水自治县的城乡收入差距更是达到13312元。这些数字说明城乡差距扩大问题已经刻不容缓。同时，我们也可以看出，武陵山区人民生活水平虽然逐年提高，但仍然与全国发展水平有很大的差距，而且城乡差距非常大。同时区域内发展也存在不平衡，铜仁地区城镇发展明显滞后（对比表1－4和表1－5）。

表1－3 2005～2009年武陵地区城乡收入差距变化

数据来源：国家统计局国民经济综合统计司，2006、2008、2010年《中国区域经济统计年鉴》，北京，中国统计出版社.

表1－4 全国及武陵山区各地区城镇居民人均可支配收入、人均消费支出（单位：元／年）

数据来源：由各地国民经济和社会发展统计公报及各年中国统计年鉴整理。

表1－5 全国及武陵山区各地区农村居民人均可支配收入、人均消费支出（单位：元／年）

数据来源：由各地国民经济和社会发展统计公报及各年中国统计年鉴整理。(www.xing528.com)

另一方面，武陵山区的部分地区经济增长得越快，贫困发生率下降得越慢，表明了经济增长与减贫间存在一定程度的不可兼得性，分配机制存在问题。通过研究贵州铜仁地区10个市区县2006～2009年相关数据构建面板数据模型：

Δ贫困发生率指数it＝α＋β1·Δ人均GDP指数it＋β2·Δ绝对贫困线指数t＋εit

其中，β1为人均GDP指数变动对贫困发生率指数变动的边际效应，β2为绝对贫困线指数变动对贫困发生率指数变动的边际效应，各指数用相邻两年数据相除，然后减去1获得（即指数变化量的经济意义为增长率），i为第i个市区县，t为第t期。εit为第t期第i个市区县的误差项。

计算结果如下：

表1－6 2007～2009年面板数据回归结果

在98%置信水平下，模型各变量都能通过t检验，模型整体也通过了Wald检验，决定系数也达到了60%以上，因此模型是合理的（具体测算过程见附录3）。

其中，β1为正，这就意味着过去三年中铜仁地区经济增长率越高，贫困发生率减少得越慢，二者出现不可兼得的情况，表明分配效应存在较大的问题。经济增长非但对贫困减少没有有效促进，反而可能由于资源有限性等问题使二者出现竞争，未来发展方式转变必须给予重视。β2为负，说明绝对贫困线上升的幅度越大，贫困发生率下降的幅度越快，这是因为贫困线上升，贫困发生率基数就会增加，由于收入分布一般呈对数正态，贫困线位于分布函数左侧，因此相同条件下贫困变动幅度就会增大。

（2）减贫的公平性评价

总体评价：政策的制定和实施透明度和针对性不断提高，民生事业长足发展，村民评价不断提高；但是扶贫政策公平性不足，大量贫困人口从当前政策中受益的难度相对比较大。

由于目前我国的扶贫政策在标准制定和资源投入方面都存在一些问题，因此减贫的公平性较难保证，仍然处于在探索中进步的状态。

首先，政策的制定和实施透明度和针对性不断提高，民生事业长足发展，村民评价不断提高。2004年，随着整村推进项目的开始实施，工作程序逐步透明化。在扶贫工作中，整村推进项目以农户参与和干群结合的方式确定。凡是农户能够确定的项目都采用农户参与的方式。同时，武陵山区也在不断推进民生事业的发展步伐，通过能力建设为实现经济社会良性发展提供内部支撑。主要体现在基础设施建设的改善和社会事业的协调发展。以湖南湘西州为例，2005年到2010年，湘西州完成固定资产投资633亿元，大力推进了交通、水利、能源等基础设施的建设。全州100%的行政村通了电和广播电视，92%的行政村通了电话，91%的行政村通了公路。

其次，扶贫政策的公平性不足，大量贫困人口很难从当前政策中受益。扶贫覆盖面不足直接体现在重点村的划分缺乏公平性上。“整村推进”对重点村（即一类村、二类村和三类村）和非重点村的划分，在某种程度上缺乏一定的公平性，重点村和非重点村在贫困程度上事实无明显差别，但重点村往往更具备脱贫条件。“整村推进”的财政扶贫资金的投入和项目实施主要针对重点村，特别是一类村，非重点村基本没有项目和资金投入，从而导致扶贫开发的覆盖率和贫困人口的参与度明显不足，一些困难地区被选择性忽视。如2009年贵州省铜仁地区“整村推进”项目覆盖面达到67.6%（如前表1－2所示），仍然有32.4%的贫困村没有得到覆盖，意味着1781个贫困村中，尚有577个尚未推行“整村推进”。

最后，扶贫政策的不公平性也直接体现在了具体的个人和家庭层面上。如湖北恩施州，2010年大约有120万贫困人口，但只有30万人被纳入低保。2009年，在湖南湘西州的一次随机抽样调查中也发现，低于1196元贫困线的310户家庭中，只有13.66%被纳入低保。而且开发式扶贫也面临具体条件限制，如在秀山县岑溪乡，当地贫困人口1794人，其中1142人被划为可开发群体，652人被划为不可开发群体，即当地有近1／3的贫困人口无法直接从开发式扶贫政策中受益。这些差异性使得当期扶贫工作的公平性备受质疑。

3.持久性评价

除了效益、公平外，一个更重要的因素即持久性问题。只有经济发展和减贫有持久性，其未来才有可能真正地实现脱贫致富。

（1）经济发展的持久性评价

定量分析结果表明：首先，武陵山区的全要素生产率在恶化，特别是技术退步明显。武陵山区部分区县存在产业结构失衡，对收入分配产生负面影响；其次，从整体产业发展效应看，第一、二产业对农民增收有正作用，但第三产业反而有负向作用，说明农民没有从第三产业快速发展中获得相应的提高效益。

从整体上讲，武陵山区经济发展的持久性不容乐观，发展方式转型有着迫切需要。

首先，武陵山区的全要素生产率在恶化，特别是技术退步明显。通过对2001年到2009年这10年武陵山区相关州县的统计数据进行分析，考察技术等因素对生产产值的影响性（具体测算过程见附录4）。测算结果表明，在2005～2009年全要素生产率平均以每年1.7%的速度（0.983）递减，说明经济增长潜在可持续性受到了明显威胁。而技术变动指数的递减（技术退步）是造成全要素生产率递减的核心原因，其递减速度达到了平均每年6.5%（0.935）。如果这一趋势继续下去，那么武陵山区的经济发展将面临巨大瓶颈。因此，未来武陵山区的经济发展模式转型必须扭转这一趋势。

其次，研究结果表明，武陵山区部分区县存在产业结构失衡，对收入分配产生负面影响，而从整体产业发展看，第一、二产业对农民增收有正作用，但第三产业有负向作用。产业是围绕某种特点资源或技术等客观事物所形成的体系，而这种资源或技术决定了其覆盖面及受益人群，从而对收入分配产生间接影响。表1－10提供了2009年武陵山区37个市区县以及全国的产业结构数据。目前武陵山区三个产业的比重大概呈3∶3∶4的状况，第三产业占据了最大的比重。因此，武陵山区第一产业比重大于全国水平，第二产业比重小于全国水平，第三产业则与全国水平持平。但是前面提到，武陵山区所辖的武陵源区，其人均GDP高于全国平均水平，而农民家庭人均却低于全国平均水平，而当地第三产业比例却高达90%，类似的问题也出现在永定。另一个极端案例——花垣，这个地区第二产业比例高达70%，人均GDP在全地区位列第四，但其农民家庭人均纯收入却只位列第九。因此，如果过分注重某种产业，可能使受益面降低，从而对农民整体的收入分配产生负面作用，为推动产业化扶贫，武陵山区未来发展应避免产业失衡（见表1－7所示）。

表1－7 2009年武陵山区各区县的产业结构状况

续表

续表

更进一步的，本研究还就三个产业发展对农民增收的情况进行了面板数据分析，模型建立为（具体测算过程见附录5）：

Δ农村家庭人均纯收入指数it＝

α＋β1·Δ第一产业指数it＋β2·Δ第二产业指数it＋β3·Δ第三产业指数it＋εit

其中，β1为第一产业指数变动对农村家庭人均纯收入指数变动的边际效应，β2为第二产业指数变动对农村家庭人均纯收入指数变动的边际效应，β3为第三产业指数变动对农村家庭人均纯收入指数变动的边际效应，各指数用相邻两年数据相除，然后减去1获得（即指数变化量的经济意义为增长率），i为第i个市区县，t为第t期。εit为第t期第i个市区县的误差。

表1－8 2007～2009年面板数据回归结果

在93%置信水平下，模型各变量都能通过t检验，模型整体也通过了Wald检验。

上述分析表明，β1和β2为正，说明在过去几年中，武陵山区第一、二产业增长率越高，农村家庭人均纯收入增加越快，而且第一产业的带动作用更加明显。但第三产业呈负相关，意味着其增长率越高，农村家庭人均纯收入增加越慢。农民无法从第三产业中受益，相反由于各种问题的存在，反而因其受损。因此在未来产业结构调整时，不应盲目扩大第三产业。

表1－9 2009年度武陵山区所属四省的绿色发展指数情况

资料来源：北京师范大学经济与资源管理研究院，中国绿色发展指数2011年度报告

再次，武陵山区绿色发展问题值得关注，尽管目前能耗水平相对较低，但未来在发展中如何保持有待进一步思考。中国绿色发展指数年度报告指出（表1－9），2008年时武陵山区所处的湖北、湖南、重庆和贵州绿色发展指数排名就处于落后水平，到2009年除湖北维持不变外，其余三省排名有所提前，不过仍然处于较为靠后的水平。其中值得注意的是贵州，尽管其资源环境承载潜力较高，但经济绿化度却非常糟糕，为30个省、自治区和直辖市的最后一名。而在一线省会城市中，除长沙排名略靠前外，武汉、贵阳、重庆三市均在倒数水平。这三个城市经济绿化度排名都非常低，贵阳和重庆分别为倒数第二和第三名，而重庆政府的政策支持度也非常低，武汉的资源环境承载潜力更是位列最后一名。因此这一区域的绿色发展问题不容忽视，有必要对武陵山区进行重点关注。

从图1－4所示可以看出，在2006～2009年，除贵州铜仁地区在2009年能耗出现突增外，武陵山区其他主要州市都呈缓慢下降趋势。如果与其所属各省单位GDP能耗作比较（2009年湖南为1.202，湖北为1.230，贵州为2.348），则可以发现，张家界市的单位GDP能耗明显低于湖南全省，这可能也和其产业结构有关。而湘西州略偏高，湖北恩施州与贵州铜仁地区均低于该省水平。因此总体上看，武陵山区单位GDP能耗仍然低于各省平均水平。

图1－4 2009年武陵山区各区县的产业结构状况

另外，关于2006～2009年，由武陵山区部分主要州市的单位工业增加值能耗变化（见图1－5所示）可以看出，恩施、张家界的工业增加值能耗在缓慢下降，而铜仁则明显高于其他州市，且波动较大，因此可能存在一定的问题。如果与其所属的各省作比较（2009年湖南为1.57，湖北为2.35，贵州为4.32），则张家界和湘西低于湖南省平均水平，恩施低于湖北省平均水平，只有铜仁略高于贵州平均水平。因此，武陵山区目前各主要州市的单位工业增加值能耗也是普遍低于各省平均水平的。武陵山区整体能耗低于平均水平可能与其发展阶段有关，未来经济发展如何保持现有水平将是未来发展方式转变的重要课题。

（2）减贫的持久性评价

开发式扶贫不断深入，脱贫能力不断增强；但脱贫基础弱，主体动力不足，人力资源匮乏，加之致贫因素复杂，返贫风险依然较大。

随着武陵山区的逐步发展，将会积累更多扶贫资源，但仍然要面临很多问题，因此保持冷静的头脑非常重要。

首先，脱贫基础弱，主体动力不足。武陵山区脱贫基础脆弱，交通、能源、通讯及教育文化等公共设施和社会服务设施十分薄弱，农田水利等农业基础设施建设滞后，贫困农民素质相对较低，抗御灾害的能力较弱。根据基线调查报告，个别村庄竟有1047户饮水困难；每个村不足一所学校，不足一所卫生所的情况大量存在，直接加剧了返贫的发生。另外，贫困村民的社区参与积极性并不高，贫困地区政府官员的脱贫意识不强。调查显示，在参与民主决策方面，只有36.7%的村民向村里反映过意见，42%的村民参加村民代表大会，42.6%的村民参加村里的建设项目等等；此外，大部分地方政府官员都表示一定要保住贫困县的“帽子”。^[14]由于村民参与的积极性不高，政府官员减贫的意愿不强，使得武陵山区减贫的持久性受到了很大的挑战。

图1－5 2006～2009年武陵山区部分州市单位工业增加值能耗

其次，各类人才短缺，“造血”能力受到制约。一般来说，一个地方想要真正摆脱贫困，最终起作用的还要靠当地人的自身发展能力。而武陵山区人口普遍受教育程度不高，受教育时间短。缺少高素质人才，也缺乏青壮年劳动力，这对武陵山区持久的发展非常不利。据基线调查报告，湘西州猕猴桃种植地区虽逾10万亩，但技术人员却不足100人，懂技术的农民也不到1000人，管理粗放，单产低下。而且武陵山区作为一个总人口超过1200万的地区，只拥有7所高等学校（表1－10），如果以人口为分母计算，其高校密度大约只有全国水平的1／3。各类技术人才的短缺和教育资源的严重不足，使得当地经济发展少了大量的智力支持，严重影响了武陵山区自身的“造血”功能。

再次，致贫因素复杂，返贫风险较大。武陵山区返贫凸显，并且导致返贫的因素有增多的趋势。因灾返贫、就医就学、市场波动等，都导致相当部分人口返贫。具体主要体现在以下几个方面：自然灾害返贫、重病医疗和子女教育返贫、资源开采和生态破坏返贫、人情债务返贫。例如，湖南湘西州2009年返贫率达27.22%，因2006年的洪灾、2008年的冰灾，返贫人口分别达11.2万人和8.3万人。

表1－10 2009年武陵山区主要州市教育和科技状况

数据来源：2010年中国、各省统计年鉴及州市国民经济和社会发展统计公报