武陵山区扶贫开发：关键建议

（一）主要战略建议

1.设立武陵山区综合扶贫试验区

武陵山区是我国新时期贫困人口分布的重点区域之一，同时又是少数民族聚居区和中部地区重要的生态屏障。武陵山区的贫困问题，仅靠中央、省的一般支持和地方的努力难以在短期内解决，需要上升到国家区域发展战略的高度。历史上，武陵山区山同脉、水同源、资源禀赋相似、经济同类、发展水平相近，内部民族虽多，但文化上分享着较多共同基因，具备建立综合扶贫试验区的自然基础、经济基础和文化基础。从国家层面看，也需要选择1～2个片区开展政策试验，为连片特困地区扶贫政策创新提供实证支持。

2.编制武陵山区综合扶贫总体规划

武陵山区综合扶贫规划，是武陵山区经济社会发展规划的重要组成部分。是以武陵山区自身贫困特点和扶贫开发现状为基础，与武陵山区自然地理条件复杂性、经济社会文化多元性等基本特点相适应，以贫困村、贫困人群为目标对象，以区域脱贫、生态治理、防灾减灾、文化发展为基本内容，实现社会保障与扶贫开发有机衔接，集行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫为一体的综合性发展规划。

3.推动区域、村户分级分类

一是根据资源、人口承载能力及发展潜力进行区域分级，帮助各地选择相关项目和扶贫发展模式。考虑发展潜力时应特别注意城乡协调发展。二是实施“户分类、村分级”的扶贫规划工作原则。例如根据贫困的原因和程度，在规划中可依据生态资源存量、人的素质、单位扶贫强度尝试将村分为级。前两个指标分别反应生态和社会脆弱性，后一个指标反应扶贫的边际效益。通过分类，提出扶贫开发的分类扶持措施和相应管理方法，进一步提高扶贫资源使用的有效性。

（二）主要政策建议

1.强化政策整合力度

横向整合扶贫政策与其他部委在该地区实行的政策，纵向整合各级政府部门的不同行动及计划。通过有效整合，增加扶贫的财政支持，提升相关部门行动的一致性，在促进地方经济社会发展进程中巩固扶贫成效。通过提高综合扶贫规划的严肃性，围绕着减贫、生态治理、文化发展等贫困问题群，建立协作平台，整合政策资源，使政策整合的过程成为连片特困地区的政策常态。

2.推动相关政策机制创新

一是加大财政转移支付等政策的扶持力度；二是下放地方发展自主权，体现自下而上的参与式发展；三是政策制定充分体现地域特点，体现少数民族、社区、农户、地方性知识、地域资源在发展中的独特价值；四是赋予地方政府制定扶贫相关政策的权限。

3.充分考虑民族支持政策的均衡性、特殊性和灵活性

现有国家民族地区发展政策差异明显，造成经济发展失衡，并可能成为社会稳定的隐患，应整体争取均衡化民族支持政策。即将武陵山区作为整体规划区，争取同等、均衡的少数民族支持政策，无论是整体被纳入国家西部大开发战略，还是争取专门针对武陵山区民族发展的特殊性支持政策，都应该充分理解当地获得均等支持政策的迫切性和必要性。制定特殊政策以适用于该类地区扶贫开发需要。建立配套政策对应调整机制，允许武陵山区在扶贫开发过程中突破某些部门政策限制。

4.设立国家级“山地生态扶贫”专项补偿基金

将“山地生态扶贫”资金定义为专项扶贫基金。但不是一般意义上的经济扶贫，而是强调生态意义的扶贫，将该地区的生态致贫转为生态扶贫，用于抵抗该山地生态系统的原生态脆弱给农户带来的贫困。由于国家的生态主体功能区划已经为国家层面的生态补偿机制明确了空间架构，可以利用激励机制鼓励农户发展生态友好型产业，保护山地生态系统的多样性。一方面，提供必要的生态风险担保，保护农户或合作社发展适合该区域生态系统多样性的产业的积极性；另一方面，鼓励开发适合山地生态系统休养生息的可持续生计。

（三）主要措施建议

1.加大基础设施扶贫力度

一是加大交通扶贫力度。加强武陵山区连接重庆、武汉、长沙、贵阳等中心城市的综合运输通道建设，加快完善区域内交通主骨架系统。积极推进纳入国家中长期铁路网规划、国家高速公路网规划的重大项目建设，规划建设一批对完善主通道、消除省际断头路、促进旅游业发展有重要作用的重大交通项目。加快改善贫困县对外连接公路及县际之间公路交通条件，根据人口流动和异地扶贫搬迁等特点，完成通达工程和通畅工程，为贫困地区开辟方便路、致富路，大幅提升对外经济联系的能力和水平。二是加大水利扶贫力度。集中实施一批水利建设工程，加强中小型水库、农田水利、饮水安全等设施建设，增强城乡供水能力，改善农业生产条件。

2.重点发展特色产业和生态产业(www.xing528.com)

与武陵山区特殊地理环境相适应，该类地区要重点发展特色小产和生态产业，通过这两种产业模式带动减贫和地区经济发展。特色小产主要指那些产量稳定、山地种植、用地规模不大、需要人力较少、其他地区难于开展或受地理气候条件限制不能开发的产业项目。生态产业主要指生态工业、农业和第三产业。

3.探索旅游产业与扶贫开发结合的路径及模式

一是探索利贫的旅游产业发展模式；二是树立武陵山区为单元的大旅游产业发展观。旅游资源的规划、开发布局应以武陵山区民族文化带为纽带，形成一盘棋；三是错位经营，一区一品牌，充分发扬自身民族文化特色，避免恶性竞争；四是注重旅游获益共享机制建设，特别是贫困少数民族社区对于旅游收益的合理分享机制，以推动利贫的民族旅游发展。在支持武陵山区旅游业发展的同时，要注重从政策倾向、基础设施、技术支持等多层面支持当地贫困少数民族社区发展村寨旅游，使之成为他们新的致富途径。

4.加强农民合作组织的培育

一是通过科学选择项目、建立信息交流机制以加强组织培育。二是通过完善基础设施、建立政府扶持机制以优化合作环境。三是通过打造产品品牌、创新组织发展模式以实现长效发展。通过建立收益共享机制把从合作经营所得的利润，根据每个农民对合作组织的贡献率以一定比例返还给所有参加合作经营的农户；通过挂靠政府、依靠知名企业、参加大型展销会等途径提升产品与组织的知名度，创建产品品牌；通过建立“公司＋专业合作社＋基地＋农户”“股份制林场”等合作发展模式来鼓励公司尤其是一些龙头企业参与农民组织的合作经营，带动农民增收。

5.增强村庄治理的科学性和有效性

一是建立贫穷村庄的分类机制。根据交通情况、资源占有情况、劳动力素质、可行的产业等变量将村庄分类，将村庄分为生存型村庄、致富型村庄、搬迁型村庄等类型，明确“哪些该开发、哪些要保护”。二是保障村民主体地位，培育村民合作组织，通过建立村级事务契约化管理与村民票决村干部工资机制等来完善村委会管理。三是整合村庄内自然资源、人文资源、人力资源、社会资源，建立城乡定点扶贫机制，政府部门、企事业单位与村庄结对扶贫机制，企业与村庄结对扶贫机制等促进村庄的治理开发。四是加强基层民主的宣传教育，促进村民参与；赋权于民，做到民主决策；成立村务公开观察员制度，落实民主监督；构建村民参与保障救济机制。

6.注重加强文化建设

武陵山区是国内独特的，以共同生态系统为生存单元，跨越行政区划的多个民族及其文化共存区域，具有深厚的和谐社会建设意义。其良性发展，除了具有充分体现当地百姓共享社会发展成果的重要意义，还能够成为中国社会多民族和谐共生的典范区域。此外，因其特殊地理位置，这一地区成为历史上东、西、南、北各族人民迁徙的中转站或聚焦点。这种聚集和融合不仅成为中华民族发展的一种范式，也为统一的多民族国家的形成起了切实作用。这片区域基本属于革命老区，国家理应对这一地区投入更多的关怀和照顾，支持它的发展。

7.推进特色乡镇建设带动减贫

一是加大乡镇基础设施投资以改善供水及供电。二是通过发展县域经济推动特色乡镇群建设。在武陵山区，特色乡镇对贫困农村的辐射程度要远远大于城区，因此应当将发展重点放在通过特色乡镇建设带动贫困乡村的发展。总体而言，特色乡镇建设即是以一个乡镇为基本单元，通过集全乡、全镇之力发展一种特色产业项目而带动整乡（镇）村民致富的路径选择。

8.完善社会保障扶贫体系

调整理顺现有各类农村社会保障制度之间交叉、重复、不协调的关系。现由“五保户”制度供养的丧失劳动能力者应逐步纳入农村最低生活保障体系。有劳动能力或劳动意愿的农村居民逐步纳入农村基本养老保险体系，建立健全农村新型合作医疗保障制度、医疗救助制度和灾害救济制度，降低农民因病、因灾等因素返贫的风险性。在“十二五”时期，识别和区分享受农村低保和参与开发式扶贫的两类贫困人群，家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力或劳动意愿的农村居民，包括有劳动能力和劳动意愿的农村低保对象列为扶贫对象；家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民，列为农村低保对象。坚持动态跟踪，既要把通过开发式扶贫已经脱贫的人口从低保对象中分离出来，减少“福利依赖”现象，又要做到应保尽保。

9.促进贫困剩余劳动力的培训和转移

第一，创新职业教育和劳动技能培训新模式。大力推动“一年在省内或者农村职业学校学习、一年在发达地区或城市职业学校学习、一年在企业实习”的办学模式和“一年学基础知识、一年学职业技能、一年到企业顶岗实习”的培养模式。建立健全促进农村富余劳动力外出务工就业的各项制度，要加大投入力度，整合培训资源，建设培训基地，拓展培训内容，创新培训方式。第二，发展订单劳务、完善保障体系，促进农民顺利流动。第三，发展非农产业、加速城镇经济发展，实现农民就近就业。

10.加强外部人才的引进

针对农村人口减少的现象。采取措施吸引各类年轻人到该地区创业或提供志愿服务，特别围绕生态环境及物种多样保护，为当地的减贫事业做出贡献。

11.构建特殊类型群体扶持体系

对于老年人、残疾人，要立足于应保尽保，通过社会保障政策确保这两类群体的福利。对于儿童，要立足于阻断贫困的代际传递。一方面从教育体制的完善领域继续发力；另一方面扶贫政策应该考虑设计实施针对贫困户儿童的支持政策，如提供取消山区教学点后孩子们上学给家庭带来的新经济压力——班车费、午餐费等，确保贫困户子女能够顺利完成学业，以避免贫困因教育不足而发生代际传递。对于妇女，要将妇女能力提高与山区社区恢复活力与未来发展人才培养结合起来。一方面，以提高山区妇女在地化生产能力为主，兼顾其社会交往能力提升。对于使用汉语言交流不畅的少数民族妇女群体，在帮助其脱盲的同时，应支持其立足于本地生计开发。另一方面，把妇女纳入乡村带头人的培养计划，重视妇女潜力的挖掘和培养。