我国自然资源产权制度的问题优化建议

随着实践的发展，这种产权分离、公私产权混合的自然资源产权制度的制度绩效已逐步衰减，暴露出一些同市场经济体制和资源的可持续利用不相协调的新问题。我们以土地资源、林业资源和矿产资源为例进行说明。

1.土地资源

农村集体土地的家庭联产承包责任制（包括牧区的草畜双承包制），是一种国家“放权让利”的制度变迁，它在坚持集体所有的前提下，把一定时期内土地的使用权按人口（或劳动力）平均分配。但目前，在经济较为发达的农村地区，部分以非农产业为主要收入来源的农户失去了经营农业的兴趣，对承包的土地粗放经营甚至撂荒；在产业和收入来源比较单一的欠发达地区，农户对土地的掠夺性开发利用现象则很严重。究其原因，是土地资源的产权制度还存在以下缺陷。

（1）在所有权上，土地国家所有与集体所有的界限不清。虽然集体所有权作为国家对农民根本利益确认与保护的制度安排，已得到法律确认，但在实际操作中，国家所有权凌驾于集体所有权之上，集体所有权经常为国家所有权侵蚀，成为国家所有权的附属物，从而使法定的、分散弱小的集体所有权和农民的承包经营权进一步弱化。

（2）在使用权上，一是使用权的界定不清，侵权行为严重。以牧区的草场使用权为例，有的固定到户，有的划分到组（联户），由于被承包的草场面积大而分散，没有明显的划分界线，不少私人承包的草场沦为“公地”，特别是尚未承包以及仅仅承包到联户的草场，过度使用现象严重。二是使用权受到了过多的限制。地方政府或村集体经常强制干涉，严重限制了农户的自主经营权。三是使用权缺乏稳定性。虽然农户的承包经营期限在法律上得到一再延长，但承包期内土地的频繁调整严重影响了农户的预期，增加了农户对土地维护以及投资的正外部性，以致出现行为的短期化。

（3）在收益权上，农户的承包经营收益为国家和集体掠夺。国家和集体作为资源所有者，取得相应的所有权收益本无可厚非，但其所取收益比例较高，并且存在许多不合理的税费。这种收益权界定的不合理，导致农户收益减少，对农业生产以及土地维护缺乏动力。

（4）在转让权上，农户只有对承包的土地转包、租赁的权利，没有买卖的权利，集体土地只能为国家征用，再由国家买卖。土地流转的严重滞后，导致土地均分、零碎化的现象依然严重，规模效益难以提高，并且，在土地流转中存在着一些政府侵权行为以及村集体的机会主义行为。

2.林业资源(www.xing528.com)

（1）在所有权上，林地所有权与土地所有权相似，为国家和集体所有。近年又提出大力发展多种所有制林业，然而林农只有形式上的林权，没有在经济上享有实实在在的林权。

（2）在使用权上，一是“分权到户”，即把集体所有的林地的使用权分配给林农，并核发由国家印制的“林权证”，但林权证的核发不够及时，林农的使用权缺乏保障。二是虽然有关法律已明确规定造林后的林权属于林农，并承诺承包期一律延长至50年，但林业政策的多变使林农难以形成稳定的预期，而不敢投资林业。三是国有林业企业和林农的经营权与采伐权仍受到严格的限制，如规定生态林的比例为80%、经济林的比例为20%，并且规定生态林禁止采伐，用材林的采伐也必须得到主管部门的严格审批，因而难以形成有效的投资激励。

（3）在转让权上，林业的经营周期长、资金周转慢，需要相应的林业要素市场为林业的长期投资提供流动性，以降低投资风险，增加林业投资的吸引力。但至今尚未培育出比较完善的林业要素市场，特别是中幼林流通与转让市场，这限制了林业投资，降低了林业资源的配置效率。

3.矿产资源

与土地资源不同，矿产资源一律为国家所有，人们只能通过获得许可证的形式取得探矿权、采矿权，因而引发了国有企业垄断以及争夺许可证问题。

一方面，在石油产业，矿权为三大国有企业垄断，它们却经常“占而不采”。年勘探投入只有标准要求的一半，已经违反了关于最低勘查投入的规定。而有资金和技术实力的其他国有企业和民营企业，则被排除在外。这种现状使得国内开发新油田的进展缓慢，加剧了石油供给的不足^[8]。另一方面，在煤炭产业，大量民间资本涌入产煤区。许多煤老板为了不断转手许可证以迅速攫取高额利润，不惜重金争夺新的采矿权证。据贵州省国土资源厅和煤炭局提供的数据，压在两个部门待批的煤矿已超过2000个，除去多次重复申报的，至少也有700个^[9]。