发挥公众参与机制的约束作用：重视民意，促进社会发展

在竞争性产业部门，消费者可以选择购买其他企业的替代品的形式来表达对某个企业产品或服务的好恶，当然也可以选择个人的或团体的投诉的手段迫使企业改进产品和服务的质量。但在自然垄断部门，消费者却几乎是无法选择的。所以，除了应该在一些合理性已经不存在的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中适当引入竞争机制外，很重要地是要逐步建立公众（特定城镇的居民）对与其切身利益相关的公共生产和服务事业的参与机制。对于我国许多由国有企业独家垄断的自然垄断部门而言，建立健全公众的参与机制就显得更为重要。由于国有经济是现阶段全民所有制的实现形式，国有经济支配的自然垄断部门供给产品和服务的消费者既是服务的对象，又是全民所有制财产的终极所有者，这决定了公众针对自然垄断部门国有企业的参与机制要包含更为复杂的内容。除了个人的或团体的投诉、抗议等间接、消极的形式外，还应该包括对自然垄断部门国有企业生产、经营、管理以及产品的价格、质量决策的直接参与。如自然垄断部门的国有企业在公司制的条件下，应该有来自社会各阶层、集团的代表担任董事、监事，使公众能够直接、积极地对自然垄断部门的国有企业及其规制当局展开“呼吁”，捍卫自身的合法权益，维护公共利益。另外，已经开始实施的价格听证会制度应该进一步制度化、规范化、法制化，在听证会举行前提供充分信息，使参会的有关各方有充分的时间研究，不能搞突然袭击。公共企业应着手编制市民手册，使消费者对企业的生产、管理、收费、质量等问题有所了解，使信息对称起来。在大众传媒中，应该有专门关注公共生产和公共消费问题的、独立的机构，为公众和企业提供论坛。

针对自然垄断部门的国有企业，构建起公众广泛参与的机制，赋予消费者“呼吁”、诉求的顺畅通道，对于解决该领域国有经济改革和发展所面临的一系列难题具有重要意义。

第一，这是国有经济在自然垄断部门的有效实现形式。在我国社会主义市场经济条件下，国有经济除了具有市场经济国家国有经济的一般属性外，还是我国现阶段全民所有制的实现形式。按照社会主义市场经济体制改革的目标，这种公有制形式不仅要在重要的竞争性领域及其重要企业中以新的实现形式体现自身的存在，更为主要的是要在自然垄断部门和公共产品供给行业体现其独特的价值，即在商品生产和商品交换的基础上提供公共产品和公共服务，为经济社会发展创造共同条件，为国民创造更好的生存、享受和发展的条件。全民所有制，说到底是国民所有制；全民所有制的国有形式只有在国民的广泛参与中才能得到落实。就自然垄断部门的国有经济而言，其庞大的国有资本存量和资本增量严格地说都是纳税人财产积聚的结果。国有企业供给的产品和服务又是对每一个国民来说都不可或缺的、直接影响福祉水平的公共产品（特别是准公共产品）。所以，国民或公众应该有充分的权利，直接或间接地对自然垄断部门国有企业供给产品和服务的质量、价格等表达自己的意志。使消费者拥有顺畅的“呼吁”、诉求通道，应该是国有经济在自然垄断及公共产品供给部门得以实现并有效发挥作用的重要途径。(www.xing528.com)

第二，这是超越自然垄断部门所有者与经营者、规制者与被规制者暧昧关系的重要因素。在我国自然垄断部门的国有经济中，广泛存在着两个方面的互相纠缠在一起的关系：一是自然垄断部门国有资本的所有者与国有企业之间的委托—代理关系；二是政府对自然垄断部门的规制机构与作为规制对象的国有企业之间的关系。目前，由于“政企不分、政资不分”的矛盾仍处于解决的过程中，我国自然垄断部门中国有资本所有者（或国有资本所有者的代表）与国有企业、国有资本所有者与国有企业规制机构之间并没有真正分开，国有资本所有者的职能与规制机构的职能是混淆的。一方面，政府作为国有企业的所有者要解决如何刺激国有企业按照所有者的利益采取行动，实现所有者利益最大化的问题；另一方面，政府作为规制者要求自然垄断部门的国有企业服务于公共利益最大化的目标。在自然垄断部门由私人资本支配的情况下，政府规制机构的目标与所有者及企业的目标是冲突的。鉴于对私人垄断资本进行规制在信息获得方面的成本也比较高，所以西方发达国家也曾经采取在自然垄断部门普遍建立国有企业的办法，来解决对私人垄断资本进行规制过程中遇到的一系列难题，通过国有企业把政府规制机构的目标与国有企业的目标进行调和。20世纪70年代以后，西方国家对自然垄断部门的国有企业采取了民营化的策略，相应地，政府规制机构也从政府系列中独立出来发挥职能作用。西方的实践对我国自然垄断部门国有经济的改革与发展是有启发意义的。我国是社会主义国家，国家投资于自然垄断部门的企业除了应该以收入补偿支出、获得正常利润外，还主要服务其他社会目标。利润目标只是国有企业多元目标中的一个相对次要的目标。从这个意义上讲，所有者目标、企业目标与规制当局的目标是一致的。但由于国有企业改革的最终目标是成为法人主体和市场竞争主体，有自己独立的经济利益，而过去的体制又是典型的政企合一式的管理，如电力工业局，公众的利益很容易受到忽视。在这种情况下，使公众广泛参与公共事务就等于在没有一个超然的规制当局的条件下，替代公共规制的部分职能，防止沆瀣一气。

第三，这是防范政府规制机构被“俘虏”^[1]的一种外部力量。政府规制俘虏理论为我们提供了一个很重要的分析框架。在市场经济条件下，公共企业由于规模巨大，在与政府规制当局进行谈判的过程中，会处于比较有利的地位。消费者由于相对分散，如果缺少团体化的组织，自然会处于弱势地位。政府规制的制定和实施可能为企业所左右的判断绝不是危言耸听。在西方，这一理论也是有很多证据支持的。问题是在我国现阶段，由于计划经济体制下形成的自然垄断部门管理体制还没有从根本上改变，政企合一的供给与管理办法只是进行了微调，许多自然垄断部门中的企业实际上是由过去的政企合一的机构演变来的“翻牌公司”；实现政企分开的企业，企业与主管部门也有着千丝万缕的联系，同时，独立的政府规制机构并不存在，政府主管部门的职能与政府规制的职能是重合的。在这种情况下，规制政策的制定和实施过程对于公众来说就存在一个很大的盲区，政府规制机构就可能会是一个不用被“俘虏”而自己送上门来的“俘虏”。在政企不分、政府主管部门与政府规制机构职能没有理顺的条件下，包括自然垄断部门在内的公共事务的治理逻辑即“治道”（Governance）将是混乱的，甚至出现“治道危机”。在我国自然垄断部门这一问题没有很好地解决之前，构建起一个制度化的公众广泛参与机制，赋予消费者“呼吁”、诉求的顺畅通道，无疑是在部门利益、官商勾结中打进一个“楔子”，所以可能是一个预防或弱化政府被“俘虏”弊病的办法。