构建自然垄断领域有效的竞争机制

在西方市场经济发达的国家，自然垄断部门的国有企业曾经是克服私人垄断弊害、实施自然垄断部门规制政策的有效手段。因为与其由规制当局去收集信息规制私人垄断企业以迫使其服务于公共利益目标，还不如组建国有企业来得更省事。我国自然垄断部门的国有经济虽然也是计划经济时代泛国有经济化的产物，但同样隐含着与市场经济发达国家共同的规律。这是由自然垄断部门的特征和国有经济的性质所决定的。但是，随着技术进步、市场规模和市场范围的变化，绝大多数传统的自然垄断部门，特别是其中的非自然垄断业务，已经失去了由一家企业垄断或垂直一体化经营的合理性。在这类部门，如果政企不分、政资不分，仍由一家国有企业独家控制行业的全部供给，其结果，或者是对消费者“宰你没商量”，谋求垄断高额利润（转轨时期容易发生）；或者是囿于政府严格的价格规制靠政府财政补贴来维系正常的运转，供给产品或服务的价格虽然比较低，但服务质量低劣且供给不足（计划经济体制下的常态）。这两种情形不仅损害消费者的利益，在技术进步加快、市场规模和范围急剧扩张的条件下，还会使应该在适度竞争中不断发展的相关产业部门失去快速发展的机会。由于没有生产同类或替代品的企业可以选择，消费者始终是某些领域供求双方矛盾中的“弱势群体”。适度引入竞争机制，会迫使该行业内的国有企业努力改善生产和经营的绩效，以较低的生产成本为社会提供更多的公共产品（广义的公共产品，特别包括准公共产品）和服务，也有可能成为传统的、国有经济存续、自然垄断部门得以恢复和发展的机制。

但应当指出，在某些自然垄断部门中构筑有效竞争的机制，应该而且可能在现存国有经济的框架内来实现。其原因有以下几点。

第一，这是国有经济掌握自然垄断部门和控制公共产品及服务供给的客观需要。国有经济不一定就代表公共利益，民营经济不一定违背公共利益，关键是有无规制和竞争。但引入竞争机制的方式是可以选择的：一是模拟西方发达国家实行国有经济的民营化（民间资本的增量进入和国有资本的存量退出）；二是对既存国有企业进行分拆，即把一家国有企业分拆成多家国有企业，同时对国有企业进行现代公司制度的改造，在国有经济控股的前提下吸引民间和境外资本进入相关行业。与西方发达国家不同，我国国有经济在公共生产和公共服务部门的存在不是太多而是不足，在国有经济从一般竞争性领域适当退出的背景下，需要增加对这一块的投入，以便更好地为经济社会发展提供共同条件。事实上，在西方国家原有的自然垄断部门中，国有资本存量退出、民间资本增量全面进入的模式下面，国有经济也并没有完全退出，而是以参股和控股的形式“顽强”地存在着。在对独家垄断的国有企业进行分拆的过程中，不应该排斥民间资本的进入，但要强化在分拆后的企业中国有经济以国有股份形式存在的控制或支配地位。

第二，采取对既存国有垄断企业进行分拆的办法，在国有经济的框架内引入竞争机制，在操作方案上也具有现实的可能性。在某些原来的自然垄断部门大范围地实施国有经济民营化来构筑有效竞争的市场环境，姑且不论在意识形态和社会经济制度层面可能会引发的巨大冲突，在操作层面也是十分困难的。譬如电信产业，庞大的国有资本存量卖给谁，谁来买？组建多少家私营的或民间资本控股的公司为宜？这些都是难以解决的问题。相反，利用原来国有企业投资主体单一的条件，在国有经济的框架内对原来的国有垄断企业，如中国电信进行分拆，按照适度竞争的原则组建若干家新的电信企业并同步进行现代企业制度的改造，是交易成本较低、动荡较小的改革方案。

第三，这具有现实的紧迫性。在国有经济的框架内，通过分拆的办法，在某些原来的自然垄断部门引入竞争机制，不仅仅是为这些产业提供“修复机制”，以促进其健康发展的迫切需要，也是我国加入WTO以后相关行业应对挑战的迫切需要。按照《服务贸易协定》，一些原来由国有经济垄断经营的产业部门均属放开之列。国外资本和民间资本之所以对这些行业有兴趣，主要是垄断利益的诱惑。如果不能在国有经济框架内引入竞争，按照现代企业制度要求扶持若干有竞争力的国有独资或国有控股企业，不仅国有经济控制自然垄断部门和公共产品供给的目标难以实现，还可能危及国家经济安全、产业安全。显然，民营经济全面进入并不能解决这一紧迫的课题。(www.xing528.com)

在某些原来的自然垄断部门对垄断性的国有企业进行分拆，构筑有效竞争机制，应该注意以下几个问题。

第一，要对仍具合理性的自然垄断部门与自然垄断合理性已经或正在消失的原有自然垄断部门（包括具体业务）进行区分。这就需要对自然垄断的静态边界和动态边界进行判断。从整体上说，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业属于自然垄断部门，但不等于说这些产业的所有业务都具有自然垄断的性质。对于自然垄断已经不具合理性或自然垄断行业中的非自然垄断业务，应该允许多家企业展开竞争，给用户以自主选择权。

第二，在合理性消失的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中引入竞争机制，也不一定采取对特定空间存在的垄断性国有企业进行肢解的办法，可以采取区域间比较竞争的框架设计。在电力、煤气和自来水等产业中，往往是由区域性的国有垄断企业经营的。在国有经济的框架内，为了防止企业滥用市场垄断力量，维护消费者权益，政府可以通过比较不同区域性企业的经营绩效，以经营效率较高的企业的经营成本为基准，并考虑各个地区经营环境的差异，在此基础上制定规制价格，促使该自然垄断部门的各家区域性垄断企业为降低成本、增加利润而展开间接竞争。

第三，规避垄断和过度竞争两个极端，在合理性消失的原自然垄断部门和自然垄断部门的非自然垄断业务中实现有效竞争。在某些应该引入竞争机制的自然垄断部门维系国有企业独家垄断会产生资源配置失误，有损消费者福祉，但数量众多的企业的过度竞争同样会造成资源的浪费型使用和社会福祉损失。由于不论是传统的自然垄断部门，还是自然垄断合理性已经或正在消失的原自然垄断部门以及自然垄断部门的非自然垄断业务，都有比较明显的规模经济要求，往往斥巨资建设了相对固定、庞大的管、网、线等等，所以，在退出时会有较大的沉没成本和较高的退出壁垒。过度竞争可能使行业内的企业经常性地出现经营“赤字”，陷入“进退维谷”的尴尬境地。无论是“去”还是“留”，企业和社会都将蒙受损失。不仅如此，过度竞争可能导致消费者在相互竞争的企业间飘忽不定，竞争作为一种威慑企业改进产品和服务质量的“恢复机制”也将难以发挥作用。