如何有效监管现代市场经济：政府的核心能力

政府监管，理论界称之为政府规制或政府管制，是现代市场经济条件下，为克服市场失灵，由具有法律地位的、相对独立的政府监管者，依照一定的法律、法规对微观经济主体（企业和居民）所采取的一系列行政管理与监督行为，旨在维护市场经济配置资源的有效性，实现社会福祉最大化。

从我国建立、完善社会主义市场经济体制的实际出发，改革与完善政府监管体制是增强政府对社会主义市场经济驾驭能力的中心环节。原因有以下几点。

第一，有效的政府监管是进行经济调节，改善公共服务与社会管理的必要手段。经济调节，主要是发挥政府的宏观经济管理职能，通过对宏观经济运行总量、结构的调控，实现总供给与总需求的平衡，保证经济稳定增长、充分就业、低通货膨胀等目标的实现。经济调节目标的实现，需要有相应的微观经济主体与之配合、提供基础。企业与居民遵守市场经济规范并能够对宏观信息做出理性的反应，是保证政府宏观经济调节有效性的关键影响因素。微观经济主体是否遵守市场经济规范，受到多元因素的影响，例如法制环境、商业惯例、宗教习俗、社会诚信，等等。国际经验表明，在法制环境不健全、商业惯例有待整备、宗教调整有限、社会诚信缺失的国家及特定的发展阶段，依据法律、法规，并细化法律、法规的政府有效监管，对于构建市场经济的制度基础、规范微观经济主体行为、建立现代市场经济秩序，具有特别重要的意义。我国宏观经济运行过程中不断出现所谓“黄灯效应”，即“司机”（微观经济主体）看到“缓行信号”（宏观调节预警信号），不仅不慢下来，而且猛踩“油门”（加速投资与建设），致使宏观调节失效，而不得不动用强制性的行政手段，造成经济波动和损失浪费。其主要原因就是微观主体缺乏规则意识、蔑视政府权威。这主要是经济生活中源于计划经济的“统制”太多、太滥，而基于市场经济的有效监管明显缺乏，甚至存在大量“监管真空”造成的。政府要增强经济调节的有效性，不仅要提高经济调节的科学性、时效性，更要提高权威性。而日常的有效监管，正是逐步培养微观主体的规则意识、秩序习惯，不断提升政府权威的有益途径。

第二，有效的政府监管是现阶段改革我国政府管理经济的方式、方法的客观需要。我国政府近年来致力于行政审批制度改革，并颁布了《行政许可法》，同时，在电信、电力等自然垄断领域及金融、保险、证券等存在严重信息不对称的行业，积极推进政府监管或规制体制改革，取得了较好的效果。这是加快体制转轨，重构现代市场经济条件下政府与企业、居民关系的重要步骤，是现阶段改革我国政府管理经济的方式、方法的客观需要。但是，应该看到，这种改革与西方发达国家的政府规制放松或规制改革，既有共同规律，也存在着重要的区别。西方发达国家规制放松或规制改革的对象是各种不恰当的、过时的用以解决市场失灵的规制体制及方法，往往配合着国有经济民营化的措施。对我国而言，随着技术进步、市场变化，各种不恰当的、过时的政府管理经济的方式、方法，当然也在调整、改革之列。但是，由于我国社会主义市场经济体制正处于建立、完善的过程之中，用来克服市场垄断、外部性及信息不对称的政府监管体系尚未建立健全，我们的改革对象主要是计划经济体制下形成的政府管理经济的方式、方法。从这个意义上说，西方发达国家规制放松或规制改革过程中，某些要放松、取消或改革的东西，可能正是我国政府监管体制或规制体制构建中需要补充、强化的内容。特别是在社会生活领域，大量损害国民健康、生命、安全，破坏社会和谐，殃及经济社会环境可持续发展的案例表明，中国政府不是规制或监管多了，而是存在大量的规制空白、监管真空。就政府监管的传统自然垄断领域而言，一方面，由于技术进步，市场规模和市场范围的变化，我国存在着与西方发达国家类似的政府规制放松和规制改革课题，包括改变国有经济的垄断地位、放松民间资本的市场准入等等，都是必要的；另一方面，与西方国家不同，我国自然垄断领域的国有经济“存量”作为监管政策（同时也是公共政策）工具或替代品的使命并没有结束，也不可能结束，因此不可能采取类似西方的、普遍民营化的“蒸发”或“逃跑”策略。但同时，由于民间及境外资本“增量”的进入，国有企业致力于建立现代企业制度，成为市场竞争主体和法人主体，对自然垄断领域企业强化监管的必要性也正在凸显。这就使得我国自然垄断领域面临着矛盾的选择：国有企业的监管政策工具作用不能放弃（例如通过控股自然垄断企业的形式施加影响），但国有企业的监管政策工具效应已经大大衰减，必须建立健全新的监管体制。这比英国的“先国有化、后民营化，再重构规制体制”要复杂得多，与美国的“私有化+政府规制+规制改革”的体制也大相径庭。这表明，我国自然垄断领域面临着更为复杂的规制改革任务，监管责任更为沉重。(www.xing528.com)

第三，这是由中国的大陆法系背景与转轨国家的实际所决定的。我国是大陆法系国家，法律体系具有成文法的特征。我国同时是一个转轨国家，市场经济制度处于构建过程当中，围绕计划经济体制形成的许多法律制度仍有惯性，市场经济法律制度还不完善，只能算一个达到中等水平法律和秩序的国家。一方面是滞后的、粗线条的法律制度，另一方面是瞬息万变、异常丰富的市场经济实践，而立法、司法和执法过程中也存在若干瑕疵。这在很大程度上导致我国现阶段的法律诉讼成本太高、效率太低。在这种情形下，如果把粗线条的、可以进行多种解释的法律、法规细化为具有可调适性、可操作性的政府监管细则，由公正、权威、可制衡的监管机构加以实施，可能是现阶段降低诉讼成本、推动法制创新，加快建立社会主义市场经济制度的有效途径。

第四，突出有效监管的地位，是国有企业改革进入新阶段的客观要求。国有企业改革是中国经济体制改革的中心环节。国有企业成为市场竞争主体与法人主体，是建立与完善社会主义市场经济体制的关键所在。目前，我国国有企业改革的历史任务虽然还没有完成，但改革实践表明，中国国有企业改革正在进入一个全新阶段，可以定义为“后国有企业改革阶段”。其主要特征，一是国有经济战略调整取得积极进展，开始向所谓国民经济命脉部门集中，地方政府普遍不再有“国有经济偏好”；二是一般竞争性领域重要部门国有经济的存在形式主要通过参股、控股的方式实现；三是垄断行业国有企业的垄断地位及其治理方式受到普遍指摘，民间资本和境外资本的进入已经是大势所趋；四是一般竞争性领域中小国有企业纷纷民营化。上述事实表明，在中国一直扮演政府政策工具（包括政府监管政策工具），并承载多元目标的国有企业数量在减少、功能在退化，取而代之的是多种经济形式的各种企业之间的平等竞争。显然，这给处理政府与企业之间的关系带来许多新课题。例如，在一般竞争性领域和社会生活领域，由于承载多元目标的国有企事业单位的淡出，新的企业与事业单位以利润最大化为经营目标，政府对微观经济主体的管理及其对公共利益的关切，当然也就不能主要通过国有企事业单位来贯彻，而必须通过法律授权的政府有效监管来体现。在自然垄断和特殊领域，随着国有垄断企业作为准公共产品供应商与政府监管工具双重角色的逐步分离，准公共产品供应商身份被强化，而作为政府监管工具角色被弱化，必须面对多种经济形式企业的平等竞争。因而，必须重新建构政府监管体系，以适应变化了的情况。另外，随着外资企业大量进入并享受国民待遇，对中国企业采取并购策略，对中国市场采取“通吃”战术，反垄断的意义更加明显，相关政府监管制度也必须加快建设。

增强政府驾驭现代市场经济能力需要处理好政府管理与公共服务、社会管理的关系，计划经济体制下的政府管制与市场经济条件下政府监管或规制的关系，公共服务、社会管理与政府监管的关系，政府监管、公共服务及社会管理与优惠政策的关系，政府监管、公共服务及社会管理与民间组织的关系，政府经济性监管与社会性监管的关系。