优化产业组织结构 解决过剩产能难题

目前，我国钢铁、石化、化纤、建材、通信设备制造、铁合金、有色金属、电解铝、电石、水泥、平板玻璃、船舶、汽车等传统产业，以及光伏、风电设备制造等新兴产业，都不同程度地出现了产品库存上升、产销率下降、产品价格回落、企业大面积亏损或破产、出口受阻等现象，并被称之为产能过剩。关于产能过剩，现有研究认为主要是地方间恶性投资竞争、企业自主创新能力弱等因素造成的，从根本上说是经济结构失衡所致。破解产能过剩的思路当然主要是调整经济结构，通过遏制地方投资冲动、关停落后企业、收紧土地供应、严格金融授信、兼并重组、梯度转移、海外投资等手段来化解、淘汰、转移过剩产能。把产能过剩的原因归咎为经济结构失衡，无疑是正确的，强调地方因素的扰动似乎也符合经验事实。但结构失衡涉及区域经济结构、城乡结构、经济增长的动力结构（出口、投资及消费）、产业结构、产业组织结构、产业技术结构等等许多方面。究竟何种结构失衡是问题的症结所在呢？表面上看，导致产能过剩的原因与地方竞争造成的区域间重复生产、重复建设，产业结构、产品结构趋同密切相关，进而可以在国民经济层面，把它归结为区域经济结构、产业结构畸形的问题。由于国外主要贸易伙伴需求萎缩，国内投资增速放缓，消费不振，似乎也可以部分解释产能过剩的生成机理。而由于传统产业（如汽车）与新兴产业（如光伏）都缺乏自主知识产权的核心技术，企业创新能力不足，而引进技术却可以降低产业的进入壁垒，导致企业进入门槛降低，把产能过剩的原因归结为技术结构问题也不无有道理，但仍不能很好解释产能过剩长期性、间歇性发生的深层原因。有关研究表明，改革开放以来，我国已先后经历过三次大规模的产能过剩，第一次是1998～2001年，第二次是2003～2006年，第三次是2009年至今，已经成为一种间歇性的“潮涌”现象。

仔细观察可以发现，目前出现的产能过剩问题，实际上是我国产业发展过程中一直存在的一种顽疾——过度竞争——又一次死灰复燃，而其症结就在于产业组织结构不合理，是主要产业集中度不高、产品同质、生产规模与范围不合理、企业行为缺乏协同性的必然结果。

第一，区域间重复生产、重复建设，产业结构、产品结构趋同，与国民经济层面的产业结构不合理互为表里，但从根本上说是产业组织结构缺陷所致。

区域经济结构合理与否是影响和决定一个国家结构合理化水平的重要因素，但必须把区域结构与产业结构通盘考量，有机衔接、紧密配合起来。在区域分工原则下实施产业结构政策是避免重复生产、重复建设、产业结构和产品结构趋同的前提条件。在此基础上，还必须有合理产业组织结构的支撑与配合。只有在战略新兴产业、重要产业中形成生产适度集中、规模经济水平较高、产品差别化较强的市场结构，进而有利于企业通过非价格竞争行为，取得良好的市场绩效，才能真正发挥出战略新兴产业及重要产业的地位与作用，从而把区域结构与产业结构合理化落在实处。如果某些要重点发展的产业部门中进入企业数过多，集中度低下，产业内缺乏能够整合生产以适应不断变化了的需求的核心企业，产品同质化，企业盈利水平低下，势必降低企业的研究开发（R&D）与技术进步能力，也将难以发挥出战略新兴产业、重要产业在国民经济中应有的地位与作用。以钢铁行业为例，2011、2012年，钢铁行业出现了逆集中化趋势，产量前10位的钢铁企业的粗钢产量在当年全国粗钢产量中所占的比重分别为48.4%、45.9%，远低于巴西、日本、韩国等国家80%左右的集中度。钢铁是典型的规模经济要求显著的产业部门，技术经济要求少数企业就可以规模化地满足全部市场需求。唯其如此，企业才能有丰厚的利益用于研究开发和技术进步，不断推出更高品质的商品满足市场需要；也只有寡头垄断产业，才能在市场约束明显、供求矛盾突出的背景下，通过企业间的协议压缩供给以适应变化了的需求，形成产业整合市场的能力。反之，不仅大量资源被滥用，由于利益微薄甚至亏损，企业普遍缺乏研发和技术进步的动力和能力，不能适应国内市场需求推出新技术、新产品，越来越依赖国外的技术。新兴产业的发展可能与传统产业的发展有所不同，企业经济规模方面的限制在初期并不明显，但是否拥有自主知识产权的核心技术和自有品牌是决定成败的关键。引进利用国外核心技术和关键部件可以逾越最初的技术壁垒和规模经济门槛，但如果进入企业数量过多、缺乏成本优势，一旦遭遇市场需求不振，很容易陷入过度竞争局面不能自拔，造成企业破产、行业衰败。光伏产业就是一个典型的例子。从这个意义上说，所谓新兴产业与传统产业并没有截然不同的产业组织规律，规避垄断与过度竞争，在有效竞争的氛围下，让企业拥有研发和技术进步的动力、具有调节产量整合市场需求变化的能力，是在中观层面形成集约增长及可持续发展的重要一环。

第二，产能过剩与过度竞争互为表里，是产业组织结构缺陷的外在反映。

所谓过度竞争指在集中度较低的产业中，尽管许多企业的利润率很低，但企业却不能顺利地从该产业中退出，使低或负的利润率的长期持续。过度竞争是企业数量多、非集中的竞争性产业中常见的现象。判断一个产业呈现过度竞争状态的基准主要是两条：一是企业过度进入该产业；二是过度进入的企业长期不能从该产业中退出，造成该产业生产能力的较多闭置或造成产品的大量积压。

在过度竞争的气氛中，需求曲线往往被高估，即有效需求被高估，导致生产能力过剩，造成生产者损失，而在下一个生产过程，需求曲线又可能因前一个过度竞争过程被低估，而减少供给，导致消费者剩余损失。过度竞争会阻碍价格机制的正常作用，表现在消费者行为与生产者行为两个方面。从消费者行为看，在过度竞争的氛围下，生产同种商品的企业数过多，消费者的搜寻次数过多，货比三家的结果是其所能接受的价格始终在市场平均价格之下。如果过度竞争条件下市场上存在着假冒伪劣产品，消费者的搜寻次数会进一步增加，消费者能接受的价格就会远在平均价格之下。对生产者而言，其结果必然是库存增加，或者只能通过“降价”来减少库存，从而给生产者造成损失。从生产者的购买行为看，价格也是决定其购买行为的关键变量。如果市场上存在着过度竞争，就会存在价格歧视和掠夺性定价。在这里，价格歧视就是以两种或两种以上的价格出售同一种商品或服务。歧视的实质是把“需求”强度很大的买者分割成两个或若干个等级，并要求对出售给不同等级的买者的商品或服务在时间、地点和外表上有所差距，以阻止买者转移，达到排挤其他同类企业的目的，最后使市场份额较低企业的市场份额不断为市场占有率较高的企业所吸引。掠夺性定价则是在过度竞争的市场条件下，那些市场份额较高但不具备垄断市场能力的企业为排挤同业竞争对手而采取的竞相降价行为。不论是价格歧视，还是掠夺性定价，都是过度竞争条件下企业采取的一种短期的、缺乏协调的行为，都阻断或扭曲了价格机制在配置资源过程中的作用。

过度竞争是产业组织结构缺陷的产物。在特定的产业中，企业的规模、数量是技术经济要求和市场选择的结果，也是一个动态的过程。但在特定的时空背景下，规避垄断与过度竞争这两种极端状态，形成有效竞争的市场结构并采取相应的市场行为，是获得良好市场绩效的条件。过度竞争现象表明，在应该适度集中，体现规模经济、范围经济要求，主要应该通过研究开发和技术进步进行非价格竞争谋求产业利润的领域，进入的企业数量过多，缺乏在产量、研发、价格、营销等方面能够整合供给与需求、产业与市场关系的具有支配力的若干核心企业，换言之，产业内的企业之间缺少必要的组织协调性。这使得库存积压、产销率下降、价格回落、企业大面积亏损变得不可避免。

产能过剩与过度竞争之间存在密切关联。在某种意义上可以说，过度竞争是内容、本质，产能过剩是形式、现象。改革开放30多年来，我国主要产业部门大多存在过度竞争的情形，但产能过剩在不同时期的表现形式会有所差别。在发展方式粗放、经济增长速度较快的时期产能过剩问题会被不同程度地掩盖；而在发展方式集约、经济增长速度相对放缓的调整时期，产能过剩问题则往往表现得比较明显。

第三，产业组织结构缺陷恶化了企业创新的氛围，降低了企业通过研究开发，进行创新活动、不断推进技术进步的能力，造成产业技术结构的低端化。

我国主要竞争性行业，产业组织结构缺陷的集中表现不是垄断而是过度竞争。过度竞争导致产业利润率过低，并损害了企业或产业的创新能力。一般认为，影响企业利润率的因素既有外部的，也有内部的。外部因素主要是市场竞争环境，内部因素主要是企业的创新动力是否充足。具体来说，企业的市场份额、生产集中度、企业的广告行为以及新设立企业的数量都对利润率的大小有影响。企业利润率水平的高低与产业的集中度水平密切相关。无论是传统的哈佛学派的产业组织理论，还是芝加哥学派的产业组织理论，都验证了集中度与利润率的正相关性。只不过前者强调了高集中度、共谋导致高额利润，而后者则强调高集中度、高效率与高利润率之间的逻辑关系。根据“熊彼特假说”，企业市场份额的高低与研究开发和技术创新能力存在着正向相关关系。而如果企业份额过小，利润率较低，很难产生研究开发与技术创新能力。这可以在很大程度上解释我国主要产业部门企业研究开发与技术进步能力不足、创新乏力的深层原因：产业组织的结构性缺陷，进而过度竞争现象的普遍存在，是我国产业技术结构低端化并受制于人的重要经济根源，也迫使我国主要产业部门的大量企业被锁定于“微笑曲线”的底部，在国际市场情势发生大的改变时，往往显得无所适从，并把产能过剩的原因归结为外需不足、内需不振。(www.xing528.com)

破解产能过剩问题，需要多管齐下。既需要短期性的政策措施，如公布淘汰落后产能企业名单，强制关停过剩产能项目，禁止对过剩产能项目新增授信，遏制地方投资冲动并强化行政问责等严格的措施，更需要采取长期性的结构性调整政策。其中，很重要的就是从产业组织结构优化入手，解决产能过剩问题，为打造中国经济“升级版”奠定产业组织基础。为此提出以下建议。

首先，以产业组织政策为核心，采取综合性的结构性调整政策，并增强政策的协同效应。

产业组织政策是产业政策的重要组成部分，在产业政策中居于核心地位。产业政策一般包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策（实际上是一种区域经济结构政策），等等。实际上，这几种产业政策在实施时应该而且必须存在着一种内在的逻辑关系，即应按产业布局或区域经济结构政策→产业结构政策→产业组织政策→产业技术政策的顺序来组织和实施一个国家的产业政策。在区域分工原则的基础上实施产业结构政策是避免重复生产、重复建设、产业结构和产品结构趋同的前提条件。在区域分工的基础上确定了国家的战略、支柱产业，从而确定了产业结构政策以后，还必须有产业组织政策的支撑与配合，通过进入、退出、价格、数量等方面的规制，在战略新兴产业及重要产业部门中形成生产适度集中、规模经济水平较高、产品差别化较强的市场结构，形成以企业自组织行为为核心的、以非价格竞争为主要内容的企业行为，进而取得良好的市场绩效，发挥出战略新兴产业及重要产业的应有地位与作用。产业技术政策对于推动产业技术进步和产业结构升级具有重要意义。但发达国家的实践表明，研究开发与技术进步固然需要国家制定政策并加大投入，实际的研究开发费用还主要是由企业承担的，大多数的产业技术进步项目主要是由企业完成的。所以，与制定产业技术政策比起来，在产业中培育企业的研究开发与技术进步能力，形成持续的技术进步动力机制可能是更为重要的。西方产业组织理论研究表明，适度的生产集中和较大的企业规模有利于企业的研究开发与技术进步。从这个意义上看，合理的产业组织政策又是产业技术政策发挥作用并取得良好的政策效果的前提。可见，在产业政策体系中，产业组织政策是承上启下、宏观与微观相衔接的核心政策。产业组织政策是产业布局政策与产业结构政策的落实，又是实现产业技术政策目标的政策保障与前提。

为了从根本上治理产能过剩问题，就要把产业布局及区域经济结构政策、产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策等政策有机结合起来，并突出产业组织政策的作用，通过产业组织结构优化，支撑区域经济结构、产业结构合理化，促进企业研究开发和技术进步，通过自主创新，推进我国产业技术结构的升级、进化。

其次，培育企业“自组织”力量，构筑遏制过度竞争，规避产能过剩的微观基础。

产业组织是用来刻画产业内企业与企业之间关系的概念。产业组织合理与否，以能否规避垄断与过度竞争两种极端状况，实现有效竞争为判断标准。有效竞争能否实现及实现程度则主要取决于企业组织作为“另一只看得见的手”（小艾尔弗雷德·钱德勒语）的努力程度。企业在市场机制的作用下，以自身的实力为基础，通过有意识的横向、纵向、混合并购以及协议、集群、网络等方式，形成一种替代市场、整合市场，以实现利润最大化的行为可以视为一种“自组织”行为。企业“自组织”行为的有效作用是产业组织演进的内在力量，以企业“自组织”力量为核心构筑的有效竞争的产业组织，既是在产业层面实现经济集约增长、可持续发展的重要机制，也是产业结构合理化、高级化的支撑条件，更是遏制过度竞争，规避产能过剩的重要微观基础。长期以来，我国主要产业企业规模小、产品同质、产业集中度低，过度竞争，进而导致产能过剩间歇性呈现，甚至新型产业也未能幸免，从根本上说是由于产业内缺乏“自组织”力量。应该以此次治理产能过剩为契机，在培育有利于产业组织优化的企业“自组织”力量方面多做文章。应该在反垄断法可容忍的限度内，在深化企业改革的基础上，鼓励、支持包括中央企业、地方国有企业、民营企业在内的多种所有制的优势企业通过并购、重组、协议、集群等方式整合相关产业内企业与企业之间的关系、产业与市场的关系，推进相关产业的生产集中，提高规模经济与范围经济水平，提升研究开发与自主创新的能力，继而提升我国主要产业的国际竞争力。

最后，有效发挥政府的“他组织”力量，构筑遏制过度竞争、规避产能过剩，实现经济集约增长、可持续发展的中观平台。

在不同的时点上观察，由企业“自组织”力量调节产业组织结构，可能是过度竞争的，也可能是垄断的，有效竞争可能只是自发调节过程中偶然呈现的理想状态。这已经为世界范围内的产业组织演变史所证明。无疑，这为政府有效发挥产业组织政策调节作用预设了很大的空间。产业组织结构的优化，离不开政府产业组织政策这一“他组织”力量的有效作用。作为一种“他组织”或“被组织”力量，政府产业组织政策应主要围绕实现有效竞争这一政策目标，由中央政府作为政策实施主体，在事前、事中和事后采取相应的产业组织政策。其中，作为事前调整的产业组织政策主要是由中央政府设置产业进入、退出、规模、范围、技术经济标准等规范化的政策指引，起到未雨绸缪，防止企业无序进入相关产业，规避过度竞争的作用。在这一问题上绝不能因噎废食。作为事中调整的产业组织政策主要是鼓励企业兼并、重组，支持相关产业骨干企业，特别是中央企业自主整合产业内企业之间的关系，整合产业与市场的关系。作为事后调整的产业组织政策当然主要是通过破产倒闭、强制关停等方式，使得承载落后产能的企业能够尽快退出市场，淘汰过剩产能。这就需要减少企业的退出成本，降低退出壁垒，尽快恢复产业有效竞争的格局。事前调整是上策，事中调整是中策，而事后调整则是下策。产业组织政策应该增大事前调整、事中调整政策的比重，尽可能减少事后调整政策的实施。除此之外，在实施产业组织政策的过程中，还要发挥好中央国有企业的产业组织政策工具职能，使之在进入、退出、技术经济示范、并购、重组、研究开发、自主创新、整合国内外市场等方面，发挥好引领作用。

（原载于《光明日报》2013年12月6日；谢地，谢斯儒）