新农村土地产权：平衡工业化、城市化与农民权益

从我国实际出发，农村土地产权制度改革与完善应坚持以下基本原则：

第一，有利于支持而不是抑制国家工业化和城市化进程，发挥而不是削弱社会主义土地公有制的优势。我国实行土地公有制，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。土地公有制的存在，大大降低了我国工业化、城市化进程中土地用途转换的交易成本及时间成本，极大地推进、支持了我国的工业化和城市化步伐。这也正是我国工业化、城市化速度往往快于许多实行土地私有制的发展中国家的制度性原因。我国新兴工业园区和城区的崛起足以令世人称奇。但是，应该看到，我国尚未实现发达国家早在19世纪就已经完成的工业化，城市化水平也很低。要真正实现国家的现代化，就必须实现国家工业化、城市化。实现工业化（包括新型工业化）、城市化离不开土地这一重要载体。尽管可以进一步挖掘国有城市土地“存量”来满足城市建设和工业建设的需要，但毕竟余地和空间不大。农村土地是我国工业化和城市化载体“增量”的主要来源，这是一个不争的事实。从这个意义上讲，改革与完善农村土地产权制度的一个重要的原则就是有利于支持而不是抑制国家工业化和城市化进程，发挥而不是削弱社会主义土地公有制的优势。因为发展毕竟是硬道理。

第二，有利于破解“三农”难题，建设社会主义新农村。目前我国农业、农村和农民问题的症结，是农业脆弱、农村落后、农民贫困。农村土地产权制度安排应该按照有利于农业生产力水平提高，有利于农村进步和农民富裕的目标进行设计。具体地，农地制度安排要有利于土地流转，实现规模经济，提高农业的国际竞争力和盈利能力；有利于土地集约经营和永续利用；有利于农民增加收入，特别是资产收益；有利于农民自我管理、自主治理、自我服务、自我发展能力的提升，等等。

第三，保障国家粮食安全，实现可持续发展。在贯彻科学发展观、建设社会主义和谐社会的理念下，把农村土地产权制度设计的原则设定为保障国家粮食安全，实现可持续发展目标，是基于土地特殊性，合理配置土地资源的必然要求。因此，它不应该是口号，而应该是实实在在的行动。

归结起来，我国农村土地产权制度改革与完善的基本原则是平衡工业化、城市化的巨大土地需求与农民的土地权益，有利于土地资源的优化配置，保障国家粮食安全，实现可持续发展。

基于上述判断，我国农村土地产权制度的创新可以从以下几个方面着手。

首先，实行农村土地国有化，同时明确界定国有土地使用权为独立的财产权利，可以继承和转让。

将土地所有权全部收归国家所有，以事实上的国家所有制取代有名无实的农村土地集体所有制，是解决农村土地所有权主体缺失的客观需要。同时，将农村土地承包经营权变为永久土地使用权（物权化），使用权可以继承或转让，也可以有效防止所有权对使用权的不恰当损害。这种改革，一方面有利于国家对土地的宏观管理，保护基本农田，保障农业生产和国家粮食安全；另一方面有利于农民充分行使土地使用权，在法律上赋予土地使用权以物权性质，农民可以此直接对抗任何人的侵权行为，同时也有利于土地使用权进入市场进行流转，包括以土地投资、入股。农村土地国有化以后，在新增建设用地供给方面，国家不需要再通过征收将集体土地收归国有：对公共利益建设用地，国家采取赎买的方式取得农民的土地使用权；对经营性建设用地，由投资者从农民手中购买或租赁土地的使用权，农民也可以土地入股的方式获得土地使用权转让收益。这样就避免了土地低价征收、强制征收、补偿不足、失地农民缺乏生活保障等一系列经济和社会问题。

其次，完善农村土地收益分配机制。

土地财政屡禁不止的重要原因是地方政府卖地收入远远大于所征收的土地税费，成为地方财政收入的主要来源。直接来自于土地的税费数额通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易税、土地使用费、登记费等，无法成为政府可预见收入的稳定来源。因此，以土地为基础的税收对地方财政的贡献相对较弱，直接导致地方政府高度依赖征地的转让所产生的收益。近期由财政部、国土资源部起草的《土地出让金收支管理办法》基本修订完成。该文件提出，调整建设用地出让涉及的“两税一费”：城镇土地使用税提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍；在财政部系统（国库）中设立“国有土地有偿使用专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例建立“国有土地收益基金”，地方政府不得作为当期收入安排使用。国家对土地出让金分配制度的调整旨在控制各地建设用地增长过快的势头，迫使地方政府盘活存量土地，遏制地方政府卖地冲动。同时，农民的土地使用权作为一项独立的财产权利必须得到尊重。这种尊重必须找到一种经济上的、恰当的实现形式。在土地国有的框架下，农民的土地不仅可以投资、入股，获取资产收益，也可以在农民自愿的前提下，通过交易双方的谈判转让土地使用权，并在国家与农民之间，主要按照有利于农民的原则分配收益。

再次，发展村民自主组织，实行自主治理，解决共同利益关切。(www.xing528.com)

埃莉诺·奥斯特罗姆认为，人类社会虽然到处都是“公地悲剧”，但许多人却自主摆脱了“公地悲剧”的梦魇。与寻求外部的代理人（国家和企业）不同，一群相互依赖的委托人，如特定地域的国有土地的使用者，由于生于斯、长于斯，存在共同利益，因此能够自主组织、自主治理，通过集体协商，解救共同的利益关切，从而能够在所有的人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

在土地国有的大背景下，自主组织与自主治理模式可以较好规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷。由于村民世代依靠特定区域的土地资源生存，拥有广泛的共同利益，对土地资源状况也有较完全的信息，因而能够根据可持续利用资源的需要制定合约；一般来说，人们在做出是否遵守合约的承诺时，属于一次博弈过程。在无组织、信息不可沟通的情况下，有关各方往往陷入“囚徒困境”，导致共同利益最小化。但在自主组织与自主治理中，其成员是在有组织、信息可沟通的情况下进行决策，并且由一次博弈转变为“重复博弈”，如果双方都能在第一次博弈中采取合作策略，并在以后的博弈中采取“权变策略”（“一报还一报”），就能得到（合作、合作）的均衡，实现共同利益最大化。搭便车、规避责任等机会主义行为在集体行动中普遍存在，是促使自治体成员采取合作策略必须克服的根本性问题。在自主组织与自主治理中，监督者通常由自治体成员担任，监督的效果与其成员的自身利益直接相关，既可以激励成员之间的相互监督，也为其获取其他人自愿遵守合约的信息，采取“权变策略”提供了可能。

在土地国有化、农民土地使用权物权化的前提下，充分相信特定小区域的村民能够通过自主组织与自主治理来解决他们的共同利益关切，不仅可以规避土地私有制和模糊的集体所有制产权制度安排的缺陷，也将极大推进国家的民主化进程，具有重要意义。这种制度安排当然不能说是最优的解决办法，但正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说：“我们并不认为由占用者，而不是由外部政府，提供制度安排，就会达成解决问题的最优方案，但资源占用者提供的制度安排至少能够达成最低限度的解决方案。”^[4]

（原载于《社会科学研究》2008年第2期；谢地，赵欣颖）

【注释】

[1]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版。

[2]经济合作与发展组织：《中国农业政策回顾与评价》，中国经济出版社2005年版。

[3]张晓松：《国土资源部负责人指出当前土地违法三大新特点》，中国中央政府门户网站2006年4月15日。

[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，上海三联书店2000年版。