国有土地资产处置方式：捆绑与剥离的比较分析

在现代企业制度建设过程中要解决的一个重要问题就是如何实现国有资产的保值和增值。为此，必须对国有资产运营和处置方式做出必要的制度安排。与此相适应，国有土地，作为国有资产重要组成部分，应该如何处置呢？对此，经济理论工作者和实际部门的同志都做了很多设想，一种代表性的意见就是把国有土地使用权作价入股，与其他国有资产一道共同构成国家股权，保值、增值（笔者概括为“捆绑”式）。还有两种意见，一是国家以收取年租金的租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业，二是出让国有土地使用权（笔者把后两种方式称为“剥离”式）。到底以何种方式来处置企业改制过程中的国有土地资产呢？笔者认为应该做一点具体分析。

“捆绑”式的办法对于中外合资、合作、合营企业来说当然是一种比较适用的方法。因为这类企业实际上是一种中外双方以认缴资本为限组成的有限责任公司。特别是在境内和境外发行股票吸引外资的条件下，对国有土地使用权价格进行评估，作价入股，量化为中方股份，对于保证我方利益不受损害和国家土地所有权在经济上的实现具有重要意义。但是，这种方式对于正在进行公司化改造的国有企业来说则是不合适的。其原因在于：

第一，土地所有权价格和土地使用权价格的形成因素是复杂的，既包括作为地租资本化的资源价格，又包括由于对土地的一定人类劳动投入而形成的、作为土地价值货币表现的资产价格。其中，资产价格作为人类对土地进行物化劳动和活劳动投入的货币表现部分在土地价格中所占的份额毕竟只是一部分，甚至是一少部分。把土地使用权作价入股变成国家股份，实际上是一种掺水资本。股票上市交易会助长股份与地价连动型的泡沫经济。

第二，把国有土地使用权作价入股，会导致入股资产总额过大，不利于企业的资金利润率，不利于吸引社会上的自然人和法人股东。

第三，把土地资产折价入股会在很大程度上导致土地管理制度的混乱，不利于企业之间的公平竞争。如果国有企业改制后国有土地使用权折成国家股份，而非国有制企业包括个体、私营企业不折股，或非国有企业改制后折股，国有制企业不折股，或者进行公司制改造的企业折股，不进行公司制改造的企业不折股（这部分的存在是客观的），就会使不同所有制、不同类型的企业之间失去公平竞争的一个重要基础：公平地获得国家土地使用权并为此付出合理的费用。国家将土地使用权作价入股以后，每年将获得一定量的股息，而股息与地租是没有任何直接联系的。土地管理部门对作为人类生存和发展最重要条件的城市土地的管理将缺乏约束。

第四，国有土地资产与其他国有资产相比，既有共性又有特殊性，不能简单地“捆绑”在一起，折成股份，保值、增值。资产，意味着财富与收益。这是资源性资产与经营性资产的共性。国有土地资产作为资源性国有资产的一个重要组成部分当然要获得经济收益，这与国有土地以外的其他国有资产并没有什么不同。但是，应当看到，城市土地作为城市的经济、社会等人类活动的承载物同农村土地直接作为生产资料毕竟有很大的不同，更突出地表现在其作为资源性资产的特点上。在某种意义上可以把城市土地看作是从前代继承的、经过不同发展阶段的土地财产权利主体改造和利用过的、由国家掌握和控制的公共产品。这使得城市土地必须负载着超越唯一经济收益目标之上的全社会福利职能。同时，由于城市土地资产的形成也与一般国有资产的形成有很大差别，也不宜捆绑在一起去保值、增值。一般国有资产是全社会劳动者创造的价值和使用价值，为了劳动者的利益需要而保值和增值，是社会主义市场经济发展的客观需要。而城市土地中虽然部分地包含过去人类物化劳动和活劳动的成果（土地资产价格作为价值的货币表现），但其主体部分仍属于资源意义上的土地。作为资源意义的土地资产往往会随着经济社会的发展而不断增值，并不存在所谓保值问题。(www.xing528.com)

第五，国有土地资产的收益与使用有自己的收支渠道，一般是按着财权和事权相结合原则作为地方政府财政收入的主要来源留给地方城市政府并用于城市建设。国有土地资产折股保值增值，会导致财税收支上暧昧不清，增大分税制运作的难度。市场经济发达国家和地区的经验和我国过去的实践表明，保持土地资产收支渠道的独有性有利于提高地产资源配置的效率和效益。

第六，把国有土地使用权作价入股的办法会在很大程度上衰减国家可掌握的宏观调控手段。国家作为城市土地的所有者和社会经济管理者的双重身份，使得城市土地应该而且可能成为由国家掌握的重要宏观调控手段之一。首先，国家作为所有者，对城市土地的用途、使用期限等进行限制，实际上是对微观经济主体生产经营方向的一种间接调控，有利于实现国家的政策目标；其次，作为土地所有权在经济上实现，以清楚无误的方式参与对企业创造的纯收入的分配和再分配；最后，在产业结构和产业组织的调整过程中，利用国家掌握的土地要素可以有效地实施产业倾斜和企业倾斜政策。如对于某些应着力发展的产业和产业内的重要企业，特别是国有大中型企业，增加土地供应或放宽土地政策，减收或缓收地租、地价，以扶持重要产业和产业内骨干企业的发展；对于限制发展的产业和过度竞争、效益低下的企业少供应或不供应土地，或采取比较苛刻的土地政策，可以起到行政手段难以发挥的结构调整作用。把国有土地资产折价入股、捆绑或运营将不利于上述宏观调控手段的运用。

笔者认为，对于非外资系的、包括国有制企业在内各种所有制企业以及完成公司化改造的混合所有制企业均采取“剥离”式的办法来处置国有城市土地资产是可行的。在对国有土地资产的价格和预期收益有一个明确的把握的前提下，实行对不同所有制企业均等的土地有期有偿使用政策。在这个意义上，按年收取租金、无期限使用的方案是对原有城市土地使用制度的改良，是一种政策“补丁”，应该加以否定。无论任何用地均应有期有偿使用。只有在这样一个前提下，在一定使用期间按年收取和一次性收取才是无关紧要的。至于使用年限的确定和逐次及一次性收取租金的多少，则取决于用地单位的需要和国家的政策目标。

（原载于《经济纵横》1996年第1期）