行政划拨土地使用权的市场化与资源配置效率与公平性兼顾

对于国有企业来说，在现代企业制度建立的过程中，土地产权安排的一个重要内容是划拨土地使用权的市场化问题，即划拨土地使用权能否转让和依照什么样的条件可以转让的问题。

按照现行法规，国有制企业若想全部或部分地转让行政划拨土地使用权，必须补交土地出让金。与新的、以有偿出让方式获得土地使用权的用地者相比，这种安排，看似合理，实际上是一种歧视性的产权安排。这既忽略了我国城市土地占有和使用的实际，也无益于土地资源配置的效率和公平。这是因为：

第一，长期以来，我国企业，特别是国有制的工商企业，以利税上缴的形式为国家做过莫大的经济贡献。由于税利负担过重，它们一开始就与其他所有制企业不处于同一起跑线，再加上其他的“包袱”，在初临市场、参与竞争时显得步履蹒跚。企业根据社会经济发展和自身发展的需要，自觉地部分或全部地改变土地用途，调整用地结构，是一种正常的经济行为，在这个过程中，如必须补交土地出让金才能发生上述经济行为，无异于禁止土地使用权的转让。这对国有制的工商企业无论如何不能说是公平的。(www.xing528.com)

第二，不允许包括国有制工商企业拥有的划拨土地使用权转让或必须补交土地出让金后才能转让，未必能够实现国有土地增益目标和提高土地资源配置的效率和效益。在原有的土地产权制度下，地租、地价等经济范畴没有恰当的表现形式，导致我国城市区位混乱，用地结构很不合理。首先是不论什么经济、社会活动都盘踞市中心；其次是国有制工商企业受建设未来储备用地欲望的驱使，按苏联的建筑面积与占地面积比例标准，在工厂与其他用途之间建立缓冲区，建立设施完备的社区，做不到地尽其用。这种情况极大阻碍着我国城市功能的充分发挥，不利于产业结构优化和城市现代化，需要有一种机制来推动存量土地流转，加快城市改造的步伐，优化土地资源配置的效率和效益。实际上，在我国城市改造的过程中，由于缺乏一个拆迁迅速、对现有占地者补偿条件透明、既保证公共政策目标、又能实现收益最大化的政策，城市改造的步伐并不快，甚至是缓慢的。这在客观上要求建立起一种原土地使用者与能使土地更有效率、效益地使用的新用地者之间直接、公开对话的机制。这造成两个方面的后果：一方面，行政性拆迁拨用受到原土地使用者的抵制或陷入旷日持久的讨价还价和纠葛；另一方面就是原土地使用者继续盘踞优越区位城市土地，以“黑市”交易的形式部分转让其土地使用权，谋求单位利益。实际上，政府对于行政划拨土地使用权的私下交易的控制一直是无能为力的。从不允许转让到允许补交土地出让金以后可以转让，反映出各级政府对增加土地收益、活化存量土地资源的明确政策意向。但现实的结果可能会与这个初衷相悖，即一方面存量土地使用权固化，难以流转和实现重新配置；另一方面，使得为各种形式掩盖着的五花八门的“黑市”交易盛行，既可能破坏城市规划，增大调整用地结构的难度，又使国家拿不到应得的土地收益。

应当说明一点，关于行政划拨土地使用权须在补交土地出让金之后方可转让，作为一项法律规定是无可非议的。它反映了划拨土地使用权的特殊性和加强土地管理的现实需要，作为国家的一项立法应得到尊重与执行。但既然行政划拨土地使用权同样是一种独立的财产权利，就应在这样一个大原则之下，通过地方性的“适用除外”立法，做一些具体的产权安排。这种具体的产权安排从原则上讲，一方面，原行政划拨土地使用者，当然不具有所有者权益，更不能将占用优越区位城市土地作为抵押品，要求获得更多的补偿；另一方面，根据原行政划拨土地使用者转让土地目的的差别，也应当使原土地使用者拿到部分土地收益，分享土地更有效率和效益地使用的成果，满足其在适合地段购建房地产，生产、生活及从事各种社会活动的需要。为此，建立起一种原划拨土地使用者与新的用地者之间公开、平等、直接对话，政府自始至终参与监督交易过程，合理地在国家与原土地使用者之间分配土地收益的机制，是最为重要的。在此基础上，针对不同种类的划拨土地使用者的实际情况，可以做一些更为具体的政策与法律规定。对使用行政划拨土地的国有企业来说，为了促使某些占据城市中心区的企业能自主转让其占据的优越区位土地，并能在适合地段重新购建工业房地产，应在政府充分介入的前提下，以竞争性招标或拍卖的办法转让土地使用权，并把土地收益全部留给企业用于拆迁和重新购建，这笔费用既可以看作是对土地使用权的“赎买”，同时也可以转化为国家对企业的投资。世界银行的专家们提供了上海与福州中心区工业企业自主转让土地的案例，认为这种办法可以为中心区的工业拆迁改造筹集足够的资金。对于占据优越区位城市土地，局部地转让多余的行政划拨土地使用权的企业，国家应当给予鼓励其公开转让的政策，在商定分成比例的基础上，合理分配土地收益。“先转让后分成”无疑为这种局部的划拨土地使用权市场化提供了一种思路。