国有企业行政划拨土地的使用权是否独立财产权？

在我国城市土地产权制度重构的过程中，事实上已形成了土地所有权以外的土地财产权利安排的“双轨制”格局，行政划拨土地使用与有偿出让的土地使用权不同，前者不得转让、出租和抵押。若想获得与后者同样的财产权利，须补交土地出让金。国有企业拥有了行政划拨土地的使用权，即获得了不同于有偿出让方式获得土地使用权的土地使用者的土地财产权利。其根据主要是：对国有企业来说，其城市土地使用权是“无偿”获得的，财产权利的设定也应反映这一差别。

然而，我们发现认定行政划拨地为全部“无偿”获得不过是一种流行的假设。事实上，长期以来，在行政划拨的两种形式——征地与拆迁拨用的过程中，政府不过是提供了一纸征地或拆迁拨用的批文，具体的交易过程则是在新的用地者（主要是国有制工商企业）与原土地所有者（农村集体经济组织）和原城市土地使用者之间进行的。在这个过程中，虽然政府没有或少有土地收益，但接受行政划拨土地的土地使用者确实以不同渠道筹集的资金，或多或少地向对方付费，即支付了经济代价。特别是从征用农村集体经济组织土地的实际过程来看，地方政府并没有向农村集体经济组织实际支出土地所有权的购买价格，而是由土地使用者实际支付的。但是，新征土地作为城市土地在法律上界定为国家所有，土地使用者被认定为“无偿”获得国有土地，仅仅获得一般意义的土地的占有权和使用权，而不是一种独立的土地财产权利，这无论如何不能说是非常合理的。

如果说相当数量的国有工商企业在特定的历史条件下曾经无偿、无期地获得了国有土地使用权的话，那么，长期以来，近乎竭泽而渔式的利税上缴，应该使国家的土地所有权经济上部分地甚至是全部地得到实现，只不过是在这个过程中政府的土地收入没有显化，没有固定的收支渠道而已。1994年以前，国有企业应缴纳的所得税率高达55%，而其他所有制企业的所得税率则为30%左右，甚至更低。国有企业不但承担了较高的赋税，而且要上缴绝大部分的利润，国有企业实实在在地为“无偿”获得土地使用权付出了代价。(www.xing528.com)

本来，在传统的计划经济体制下，国家和企业的利益是捆绑在一起而难以分开的。原有土地产权安排与其他财产权利的设定明显地反映了这个事实。土地使用权的“无偿”划拨，是原经济体制的一种内在的逻辑的结果。在市场经济条件下，国家与企业间的物质利益有了明确的划分，也就产生了包括国有制工商企业在内的各类用地者有偿使用国有土地的客观必要性和可能性。特别是在对国有制企业进行现代企业制度改造的过程当中，投资主体社会化，国家由唯一投资主体逐渐变成多元投资主体之一。在这种条件下，国家作为城市土地的所有者有充分的理由使土地所有权在经济上充分实现，即获得地租。但是，对国有企业拥有的土地财产权利的设定，由于前面所讲的原因，不能以“有偿”与否为根据，而应以国有企业对土地的实际占有和使用的事实为根据，把行政划拨土地使用权界定为国有制企业的一项独立的财产权利。